Gudynas BID reforma sector privado

LA DIMENSION SOCIAL Y AMBIENTAL DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO CON EL SECTOR PRIVADO

El BID está promoviendo nuevas estrategias de desarrollo que descansan en una fuerte presencia del sector privado. Apoyando reformas sectoriales, privatizaciones y concesiones, se busca aumentar los emprendimientos privados en sectores como las energía, transporte, agua y saneamiento. Con ese fin el banco ha utilizado varios de sus instrumentos tradicionales, como los préstamos al sector público, pero también ha creado nuevas herramientas, como el apoyo directo a empresas privadas, e incluso ha generado nuevas instituciones como el FOMIN. Puede estimarse que en los últimos años el BID ha volcado más de 5 mil millones de dólares a este sector.

Muchas de las acciones con el sector privado muestran que es posible un mayor dinamismo e innovación en el banco. Se observan mejoras en las evaluaciones ambientales y sociales, el uso de herramientas de análisis ambiental novedosas, y más cuidado en el acceso y difusión de la información.

Sin embargo muchas de esas acciones permanecen aisladas, la coordinación es ambigua, y los análisis sociales y ambientales son desiguales. Además se enfrenta una tensión entre el papel tradicional del banco y estas nuevas acciones que lo hace más parecido a un banco comercial o un fondo de inversiones. Con ello se reducen las posibilidades de promover el desarrollo sustentable. Por este tipo de razones los cumplimientos con las metas de desarrollo del propio banco son inciertos.

Según el mandato del 8va Aumento de Recursos, el banco se compromete a reducir la pobreza, proteger el ambiente y promover la participación pública. Es necesario revisar si ello se cumple en estas nuevas actividades volcadas al sector privado. A pesar de algunas mejoras, la insistencia en metas economicistas y mercantiles, apelando a dinámicas competitivas que dejan en segundo plano los objetivos sociales y ambientales, hace que las necesarias condiciones de justicia social y ambiental queden relegadas.

Finalmente, se hace necesario que las organizaciones ciudadanas analicen el papel a desempeñar por los espacios privados en un nuevo desarrollo.

Estas actividades están apoyadas en un esquema conceptual que concibe al crecimiento económico como la meta primaria del desarrollo. Ese crecimiento se alcanzaría por una re-estructuración del papel del Estado que permita una mayor participación de empresas privadas, una liberalización al ingreso de capitales, así como otros cambios concordantes en las políticas económicas. Se supone que esta estrategia permitirá alcanzar las ambiciosas metas de reducción de la pobreza y protección ambiental, tal como se expresan en el 8vo Aumento de Recursos del banco.

Estas vinculaciones se analizan en el presente reporte. Se examinan las nuevas acciones del BID orientadas al sector privado, y cómo han encarado aspectos sociales y ambientales vinculados al desarrollo sostenible. En primer lugar se evalúan si las acciones realizadas son consistentes o no con las metas sociales y ambientales del 8va Aumento de Recursos, y luego se presenta una breve revisión crítica de la posibilidad de un desarrollo alternativo bajo esos objetivos [1].

El Octavo Aumento general de Recursos presenta como objetivos "profundizar la acción del Banco en el campo social", "reducir la pobreza e introducir reformas sociales y económicas", en especial la reducción de la pobreza y equidad social, la modernización de la integración y el medio ambiente. Los destinatarios privilegiados de estas acciones son los grupos de bajos ingresos, el papel de la mujer en el desarrollo, ordenamiento ambiental, apoyo a la microempresa, etc.

Este compromiso destaca algunos instrumentos clave para alcanzar estos objetivos, entre ellos los aspectos económicos para la reducción de la pobreza y la equidad social, a la vez que se promueven algunos programas de reformas sociales. Estas últimas incluyen programas en alivio de la pobreza, salud, educación, y formación profesional, "tanto por razones de equidad como para elevar su productividad".

En el campo de la modernización y la integración internacional, el banco apunta a "promover la inversión privada nacional y extranjera", apelando a instrumentos como abordar los derechos de propiedad, la reforma del sector financiero, privatización, tributación, legislación laboral, desregulación, tratamiento de los capitales extranjeros. En esta área el BID se concentrará "en programas de reformas financieras y del sector público, préstamos sectoriales de inversión (que apoyen la desregulación y otras medidas que estimulen la inversión privada) y cooperación técnica. En el mismo sentido, el banco propone asegurar un entorno propicio para las empresas pequeñas y medianas, reformar y modernizar el sector financiero, programas de creación de infraestrucura en sectores como energía y transporte.

En este compromiso se establece que la infraestructura es clave para promover el desarrollo productivo y competitivo a nivel internacional. En este sector se requiere una inversión muy considerable donde el banco "continuará buscando mecanismos innovadores dentro de su marco de políticas que permitan asegurar la disponibilidad de financiamiento a largo plazo para la inversión privada en infraestructura". Con esta finalidad, las actividades de reforma del sector público, el BID deberá promover "modernizar al sector público y avanzar en el proceso de privatización". Por lo tanto se observa que los objetivos que esta reposición de fondos impone al banco son ambiciosos, y podrían mejorar su acciones en varios frentes.

El apoyo del BID al sector privado afectan acciones de muy distinto tipo. Es necesario tener presente al menos tres tipos de participación privada: (1) una firma privada es la propietaria, gestiona y financia el emprendimiento; (2) la firma privada financia y gestiona, pero el propietario es estatal; y (3) la firma privada gestiona pero las propiedad y el financiamiento es estatal. La privatización en sentido estricto es la transferencia de la propiedad sobre activos de un bien público. En otros casos pueden haber diferente tipo de concesiones donde permanece la propiedad estatal. Estas combinaciones se pueden dar tanto sobre obras ya construidas y que son transferidas a una empresa privada, como en obras nuevas a construir. Finalmente, también existen diferentes maneras bajo las cuales las empresas privadas pagan al Estado (basados en el rendimiento o en un cánon fijo o variable).

Con la finalidad de apoyar al sector privado, el BID instaló una nueva línea de actividades, así como reformuló su organización institucional.

Los préstamos del banco al sector público, las asistencias técnicas, etc., con un total estimado en US$ 6 a 7 mil millones por año. Estas ayudas se dirigen directamente a los gobiernos y son negociadas con ellos. En los últimos años han aumentado los componentes de participación o promoción del sector privado. En 1994 se creó el Departamento del Sector Privado (PRI), con la posibilidad de otorgar préstamos directamente a emprendimientos privados en infraestructura.

Al banco se le suman otras dos instituciones, que poseen sistemas de dirección y dotaciones de fondos separadas, integradas bajo el llamado "Grupo BID". La Corporación Interamericana de Inversiones creada en 1989, con préstamos y participación (equity) con el sector privado medio y pequeño, de hasta US$ 100 millones por año. El Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), creado en 1993, realiza préstamos, asistencia técnica y entrenamiento, tanto a los gobiernos como a empresas privadas; mantiene un componente de apoyo a pequeñas empresas por medio de fondos de capital, y su presupuesto alcanza los US$ 100 millones anuales.

Los instrumentos que dispone el BID para trabajar con el sector privado son los siguientes:

(1) Préstamos orientados a proyectos específicos, a financiamiento corporativo, o multisectorial apoyando un intermediario que a su vez deriva los fondos a pequeñas y medianas empresas.

(2) "Equity", inversiones, fondos de inversión en capital de riesgo, fondos para pequeñas empresas, préstamos subordinados, y garantías.

(3) Garantías parciales de riesgo y crédito, y el "underwritting" de las deudas y equities.

(5) Cofinanciamiento y "sindicación" de préstamos con bancos comerciales e inversores institucionales.

(6) Servicios de asistencia en el diseño de los proyectos, la re-estructura corporativa, búsqueda de socios para "joint ventures" e ingeniería financiera.

El BID defiende estas ayudas apelando a varios argumentos. En general se subrayan las limitaciones en el capital disponible, sea por que los Estados no lo poseen, o porque están limitados en sus elecciones de inversión. Por ello, la privatización de empresas públicas debía servir para dejar de cubrir los déficit que éstas originaban y que eran cubiertos por los gobiernos. Pero además se pretendía superar la baja calidad y deficiente cobertura de los servicios. Con los fondos así liberados para el Estado, se podrían atender otros fines, como la educación o la salud.

Varios países realizaron masivas privatizaciones (e.g. Chile, Argentina, México, Bolivia y más recientemente Brasil), y a pesar los aspectos positivos y negativos que se han detectado, varios continúan en la misma senda, pero ahora por otras razones adicionales: eficiencia en las prestaciones, creación de oportunidades para el sector privado, atracción de capitales, incorporación de nueva tecnología, y desarrollo de mercado de capitales.

Los objetivos de las políticas del BID con el sector privado son asegurar la sostenibilidad de los servicios en el largo plazo, alcanzar la eficiencia económica en la provisión de esos servicios, salvaguardar las dimensiones de calidad, promover accesibilidad a todos los ciudadanos, y alcanzar objetivos que llama nacionales, y entre ellos en particular la protección ambiental.

El banco sigue una estrategia doble: por un lado presiona por la liberalización a la inversión y la privatización, y por el otro entiende que debe haber un nuevo tipo de contralor estatal y social sobre las empresas privadas.

En el primer flanco, las ayudas del BID en el sector público, así como diversas cooperaciones técnicas, promueven reformas sectoriales y liberalizaciones a los emprendimientos privados. Los propios financiamientos con el sector privado tienen estas condiciones, en tanto se exige que los países posean y mantengan "normas que garanticen la permanencia y estabilidad de un régimen de inversión privada y un adecuado sistema regulatorio".

El banco ha reconocido la necesidad de una política robusta de regulación frente al sector privado, que apunte a crear condiciones favorables para el crédito y la inversión que promueva la competitividad, regule los precios de los monopolios para asegure la sostenibilidad en la largo plazo y la eficiencia económica, y promover los intereses de los consumidores.

Si bien el dinero desembolsado al sector privado es todavía menor a los préstamos tradicionales del BID, posee enormes impactos sobre la región. Es más, uno de los hallazgos de la presente revisión indican que en estos casos no existen correlaciones claras entre el monto del dinero y los impactos sobre servicios y regulación. Las ayudas técnicas pequeñas, sean del banco o del FOMIN, determina nuevos marcos regulatorios o condiciones de privatización de servicios.

El BID indica que la selección de los proyectos se basa en que posean un impacto claramente positivo en el desarrollo, medido por su viabilidad económica y ambiental, movilicen la participación de capital privado, asuma en el mayor nivel posible el gerenciamiento privado y el enfrentamiento de riesgos, facilite el desarrollo de la infraestructura privada y de los mercados de capitales nacionales, y sea demostrativo del rol del sector privado en infraestructura, así como ejemplos de una mayor maduración de las nacientes regulaciones ambientales con ese sector. El banco ha establecido una serie de guías de operaciones y procedimientos; en algunos aspectos se aplican las guías ya existen (por ejemplo, sobre disponibilidad de información) y en otros existen guías específicas aprobadas (o en redacción) [2].

Los préstamos sectoriales han incorporada paulatinamente diversos componentes que promueven la participación privada, en especial bajo reformas sectoriales en energía, agua y saneamiento, y transporte. El banco ha identificado que en los últimos años ha concretado al menos 21 operaciones de casi US$ 2,4 mil millones relacionadas con el sector privado, de las cuales unos US$ 241,5 millones fueron dedicados exclusivamente a promover la participación privada en la infraestructura.

La primera se realizó en Honduras en 1994, donde un paquete de ocho subprogramas que promovieron cambios en la política energética, incluyendo una reforma de la regulación para promover la participación privada. Estas operaciones han involucrado agua y saneamiento (7), energía (6), transporte (5) y apoyos generales en infraestructura (3). Estos préstamos están orientados a facilitar la participación privada, incluyendo reforma regulatoria, privatización de empresas públicas, y preparación para futuras concesiones. Entre estos préstamos están varios muy polémicos (e.g. gasoducto Bolivia Brasil). El propio banco reconoce que los componentes de regulación en estos casos fueron pequeños comparados con las prioridades que se dieron a las inversiones directas para nuevos activos o el mantenimiento de los que ya existían.

El PRI ha tenido a su cargo las actividades más importantes. La primera operación se realizó en Abril de 1995 para la instalación de una planta privada de generación eléctrica en Honduras, donde el BID financió el 10% del costo total del proyecto. Este departamento puede realizar préstamos directos (tipo A), préstamos sindicados (tipo B, donde los fondos son provistos por bancos comerciales en coordinación con el banco), y garantías parciales de riesgo y crédito. La información disponible para inicios del año 2000 indican que el PRI ha aprobado 25 proyectos, con préstamos totales de US$ 1,058 mil millones, y ha participado en préstamos paralelos (préstamos B) por US$ 1,042 mil millones. En términos absolutos, los préstamos han crecido en forma constante desde US$ 128 millones en 1995 a US$ 576,8 millones en 1998.

Si bien el total de los préstamos al sector privado es menor al realizado con el sector público, las diferencias se han acortado en los últimos años. En 1995, los proyectos públicos en infraestructura totalizaron casi US$ 1 300 millones, frente a los $ 128 millones del PRI; en 1998, el sector público en infraestructura alcanzó los US$ 1 869 millones contra $ 577 millones del PRI.

Más de la mitad de los proyectos se concentran en el sector energía; le sigue transporte (19,2%) y agua y saneamiento (15,4%). El programa cubre un proyecto regional, y actividades en Argentina (7), Brasil (5), Colombia (4), México (2), Perú (2), Honduras, Costa Rica, Nicaragua, Bolivia, y Uruguay (cada uno con 1 proyecto).

El PRI se destaca por apoyar emprendimientos de nuevo tipo para el banco o para los países. Por ejemplo, además del ejemplo de Honduras, los proyectos de Aguaytía (Perú) en gas y energía, el Gasoducto de Yucatán (México), o el saneamiento de aguas del Río Bogotá, fueron todos pioneros en la presencia de una empresa privada en ofrecer un servicio que antes estaba en manos del Estado. Esto desencadena fuertes impactos en la región: afecta sectores con fuertes componentes sociales y ambientales, ofrece indicaciones y ejemplos fuertes hacia los gobiernos y sectores empresariales, y puede ilustrar futuros pasos que podría dar el BID, volcándose hacia una estrategia mixta de banco comercial y banco de fomento.

El énfasis en los actores privados se ha difundido por prácticamente todas las áreas de acción del banco, tiñendo de diferente manera sus acciones. Como ejemplo ilustrativo se comentan dos áreas que en primera instancia parecen alejadas pero reflejan esta situación. Primero, la línea de fortalecimiento de ciencia y tecnología, donde los proyectos apuntan a fortalecer la vinculación con los sectores productivos, desde los cuales se determinan las prioridades y líneas de la investigación científica. Segundo, el banco ha venido discutiendo y promoviendo la idea de crear centros de promoción de la sociedad civil. Estos centros enfatizan una concepción de sociedad civil muy asociada a las instituciones de caridad empresarial propia de los EE UU.

La ICC realizado financiamientos de pequeñas y medianas empresas, por medio de préstamos y participación en fondos de inversión (equity), así como servicios de asistencia. En el área de infraestructura, la corporación ha participado en 14 operaciones, con más de US$ 80 millones en financiamiento directo, y más de $ 103 millones en cofinanciamiento. El promedio es de $ 5,8 millones por proyecto, pero la presencia de la corporación ofrece garantías que permiten la presencia de otros inversores bajo esquemas de co-financiamiento.

Tres cuartos de esos proyectos son en el área energética, y en algunos casos los instrumentos son novedosos; por ejemplo fondos de inversión sectoriales (como el FondElec, que es un fondo de inversión en el área energética a nivel continental).

El fondo cubre tres áreas: cooperación técnica (con ayudas no reembolsables), desarrollo de pequeñas empresas y recursos humanos. En infraestructura enfatiza el transporte, energía y aguas. Ha generado más de 300 proyectos en el orden de US$ 1 mil millones con el sector privado. Muchas de sus acciones han sido claves en la liberalización y desregulación de distintos sectores que antes se encontraban bajo propiedad estatal.

También se promueve el establecimiento de marcos legales y regulatorios para permitir la participación privada, que éstos sigan las prácticas internacionales, se estandaricen los procedimientos contractuales, y fortaleciendo la capacidad institucional del sistema de concesiones. Sus procedimientos involucran evaluar las regulaciones existentes en un país, proponer nuevas regulaciones e implementar los cambios propuestos. En este sentido, en la "Línea de Actividades para Concesiones" apoya a los gobiernos en aspectos legales, financieros y técnicos en la preparación y revisión de contratos y términos de concesión, así como negociación o re-negociación de contratos. En algunos casos este tipo de ayuda del FOMIN complementa un préstamo del BID más amplio en el sector público (e.g. operaciones conjuntas en Panamá, Guyana, Bolivia).

En 1998, el BID otorgó a este fondo un papel clave en promover aspectos de responsabilidad y oportunidades ambientales, especialmente con pequeñas y medianas empresas. Se enfoca la ecoeficiencia, aunque en función de aumentar la competitividad y el acceso a los mercados. Las áreas de trabajo incluyen la modernización de las regulaciones ambientales, la certificación, el entrenamiento, la producción limpia, fondos ambientales, etc. Además el FOMIN está cobrando un importante papel en apoyar nuevos fondos de inversión en el área ambiental, los que a su vez financiarán distintos emprendimientos privados ambientales en el continente. En este caso existe una tensión entre las posibilidades del FOMIN como inversor en capital de riesgo y la propia viabilidad financiera de emprendimientos en el área ambiental.

Tabla 1. Grandes líneas de financiamiento y apoyo del Grupo BID relacionadas con el sector privado en infraestructura.

El banco ha incorporado de diversas maneras los componentes sociales y ambientales, tanto en el ciclo del proyecto, como en otras actividades específicamente diseñadas con ese fin. Existen guías más o menos precisas para atender los temas sociales, ambientales, y de participación [3]3]. Estas se deben aplicar a las actividades del sector privado, y los aspectos positivos y negativos que ya han sido indicadas para ellas se repiten en las operaciones con emprendimientos privados. Se sostiene que el BID apunta a "usar enfoques novedosos y prever la disponibilidad de financiamiento, en condiciones concesionales, para proyectos y componentes ambientales cuyos beneficios sean de magnitud netamente global". El banco también indica que existe un "firme compromiso" para "asegurar que todas las operaciones que se financien sean sustentables desde el punto de vista ambiental". Asimismo, se deben incluir "en los casos en que se justifique, componentes que beneficien directamente al medio ambiente". En todos estos casos existen varias condicionalidades económicas; por ejemplo, el beneficio ambiental que se busca "será el más eficiente posible desde el punto de vista económico".

En el sector de promoción ambiental que el BID apoya se están implementando estrategias sectoriales para (1) regiones costeras y marinas, (2) manejo integrado de aguas, (3) pobreza rural, (4) mercados de energía sostenibles, (5) agricultura sustentable. No está claro cómo se las vinculan con las actividades en el sector privado. El nexo más claro se observa en el sector energía, donde el BID suma a las metas económicas la promoción de la producción y uso eficiente. Sin embargo este componente ambiental queda subsidiario a las reformas que buscan la privatización y el ingreso de capital extranjero. Bajo esas condiciones es más que difícil alcanzar objetivos de sustentabilidad, todavía más cuando no parece posible que opere una fuerte presión estatal en ese sentido dada la debilidad en las regulaciones. El propio banco reconoce este problema en la regulación pero no parece generar acciones efectivas para resolverlo. Una situación similar parece estar comenzando con la nueva estrategia de gestión de recursos hídricos que promueve el banco, la que descansa en proveedores privados y manejo de derechos de propiedad sobre el recurso.

En el ciclo de un proyecto del BID existen pasos claves para las consideraciones socio-ambientales. Existe un documento inicial (Perfil Uno), al que le sigue un análisis que desemboca en un segundo documento (Perfil Dos). En este proceso se produce un resumen social y ambiental (ESIB), la posibilidad de realizar una evaluación de impacto ambiental (EIA) y un reporte final (ESIR). Los componentes ambientales y sociales del proyecto se deben analizar tanto dentro de los departamentos regionales, por las unidades especializadas en esa materia, como por el Dpto. de Desarrollo Sostenible, y en especial su Div. de Medio Ambiente. Las propuestas de préstamos, cooperaciones técnicas, pequeños proyectos y apoyos del FOMIN son revisadas por el Comité de Impacto Social y Ambiental (CESI), donde se realiza una revisión.

El PRI realiza su propio análisis social y ambiental de los proyectos, y posee una unidad social y ambiental (ESU). Este es un avance importante en la gestión del banco, y permite que los componentes ambientales y sociales se consideren a lo largo del ciclo del proyecto. El ciclo de las proyectos del PRI es similar a los préstamos tradicionales del banco, manteniéndose los aspectos positivos y negativos que ya han sido indicados anteriormente por distintas organizaciones sociales y ambientales, y por lo tanto aquí no se repiten. En tanto el ciclo con emprendimientos privados presenta algunas diferencias, se analizan aquellas más importantes para esta revisión.

El análisis de los componentes sociales, sanitarios, laborales y ambientales aparece en todo el proceso llamado de "due diligence", como un procedimiento específico (denominado "ESDD"- Environmental and Social Due Diligence). En este proceso resulta un reporte (ESDR). En la ESDD es necesaria una Evaluación del Impacto Ambiental, un Plan de Gestión Ambiental y Social, consultas públicas, un plan de salud y seguridad y su programa de gestión, planes de contingencia y emergencia, un sistema de auditorías ambientales, sanitarias y seguridad, plan de acciones correctivas, un programa de re-localización donde sea indicado, plan de beneficios ambientales, y un sistema de reportes sociales y ambientales.

Las aspectos ambientales deben cumplir con los requisitos de cada país, y el proponente debe presentar evidencia de ese cumplimiento; a ello se suman los requerimientos del BID, que en algunos casos siguen las guías del Banco Mundial o los estándares de los EE UU o la Unión Europea. En los aspectos laborales se enfatizan temas de seguridad e higiene en el lugar de trabajo

Una parte importante de estas evaluaciones es realizado con consultores externos al banco. El PRI realiza una descripción de los términos de referencia para consultoría en esa materia, realización de las consultorías, visitas al sitio del proyecto, etc., lo que abre las puertas a distintas debilidades.

Los requisitos sociales y ambientales se pueden incluir, y se han incluido tanto en convenios como en el contrato del préstamo. Hemos obtenido evidencia que los aspectos ambientales han incidido en reformular y condicionar algunos proyectos, y existe evidencia de que al menos un proyecto finalmente no fue financiado por estas razones, aunque era aceptable en términos financieros. Esto indica que la revisión desde esta perspectiva potencialmente puede mantener sus requisitos aún a riesgo de no aprobar un proyecto.

La Div. Medio Ambiente, el PRI y algunas iniciativas puntuales han puesto en consideración aproximaciones e instrumentos novedosos en materia ambiental y social. En algunos casos se ha intentado incluirlos en sus procedimientos de evaluación. Estos incluyen los análisis de riesgos ambientales y su influencia en el riesgo financiero y crediticio del proyecto, valoración contingente de recursos naturales, uso de sistemas de información geográfica, valoración cualitativas de capital natural, indicadores de desarrollo, impacto en la reducción del empleo, etc. Muchos de estos instrumentos se ilustran en publicaciones técnicas realizadas por el banco. En especial es destacable que el PRI está elaborando una serie de elementos socioambientales a considerar en la ESDD. Estos se resumen en la Tabla 2 y representan un potencial importante para la acción de grupos ciudadanos, en tanto refleja elementos y evaluaciones que se pueden reclamar en el proceso de evaluación de un proyecto, y que el propio PRI está dispuesto a considerar.

Varios de estos nuevos componentes no son exigencias actuales del banco, y dependen de la iniciativa personal de técnicos del banco; por ejemplo, el análisis de riesgo se indica como punto a considerar en el "due diligence" pero no aparece como un punto necesario en el reporte a ser confeccionado.

El abordaje de los temas sociales enfatiza los aspectos locales que pudieran existir, atendiendo temas como salud, seguridad de los trabajadores, planes de re-asentamientos, y relaciones con comunidades indígenas.

Algunas medidas consideradas por el banco posee potencialidades positivas para ir más allá de la mitigación de los impactos negativos promoviendo un sistema de beneficios positivos sociales y ambientales, y que considera como componentes del desarrollo sostenible. Entre esos beneficios posibles, el PRI lista los siguientes: programas de eficiencia energética, minimización de desperdicios y reciclado, conservación y reutilización del agua, educación para trabajadores y residentes locales en temas ambientales, sanitarios, etc., programas culturales locales, campañas de salud, seguridad laboral, etc. La aplicación de estas medidas es limitada.

La comunicación y coordinación dentro del banco, y del banco con las demás instituciones del Grupo BID, posee aspectos positivos y negativos. Por un lado existen instancias formales que se cumplen (como la consideración por el CESI), pero por el otro las coordinaciones sostenidas y regulares entre departamentos y divisiones depende nuevamente de iniciativas personales. El papel del CESI parece consolidado.

Las evaluaciones ex post de las actividades con el sector privado son puntuales a cada proyecto, y enfatizan los aspectos económicos y financieros. La Oficina de Evaluación del banco (EVO) ha analizado la capacidad técnica e institucional de agencias públicas y empresas privadas en alcanzar estándares ambientales acordados en los proyectos de infraestructura, pero los resultados todavía no se han dado a conocer.

Satisfacción de la EIA de las normas nacionales. Satisfacción de los requerimientos del BID. Verificación que la información presentada describa adecuadamente el proyecto. Cumplimiento con convenios ambientales internacionales. Procedimientos para atender cambios en las regulaciones sociales, sanitarias y ambientales.

Identificación y descripción adecuada de todos los impactos del proyecto. Compensación y mitigación adecuada. Programas de monitoreo social y ambiental suficientes en las fases de construcción y operación. Planes y procedimientos adecuados de mitigación y monitoreo, y adecuación a los contextos sociales y ambientales. Estimaciones completas y precisas de los costos de las actividades de mitigación y monitoreo, con fondos suficientes para cubrirlos. Asignación de responsabilidades a entidades y personas identificadas y capacitadas. Entrenamiento ambiental a los trabajadores.

Plan específico de disponibilidad de información y consultas. Información adecuada a la población afectada, en particular de los impactos sociales y ambientales potenciales. Disponibilidad de los documentos al público afectado. Descripción de las actividades realizadas con las comunidades afectadas. Actividades futuras durante las fases de construcción y operación.

Plan específico para salud y seguridad durante fases de construcción y operación. Información adecuada de los procedimientos a realizar. Programa de entrenamiento a todos los obreros.

Identificación de todos los riesgos potenciales en las fases de construcción y operación, tanto en áreas de afectación directa como indirecta, para eventos naturales o producidos por el ser humano. Planes de contingencia para las fases de construcción y operación con sus recursos adecuados. Entrenamiento para la prevención de riesgos y accidentes.

Cláusulas sobre riesgos, responsabilidades y asuntos sociales y ambientales incluídas en el contrato o en el acuerdo de concesión. Concordancia entre esas cláusulas con todos los requerimientos sociales, ambientales, de seguridad y salud en el proyecto.

Existencia del sistema, analogías con sistemas ISO 14 000 u otro. El sistema debe incluir descripción de las políticas, procedimientos, responsabilidades del personal, programas de entrenamiento, inspección y auditorías, reportes. Existencia de certificación de esos programas.

Existencias de riesgos financieros ambientales y responsabilidades con el proyecto, o con garantías y colaterales al proyecto (propiedades, equipos, etc.). Identificación de incertidumbres o falta de información sobre estos riesgos y responsabilidades ambientales financieras. Identificación de acciones recomendadas para cada riesgo ambiental financiero, incluyendo sus costos estimados, y consideraciones de operaciones sobre ellos.

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El banco posee una estrategia de información y consulta intentando aplicarla a varios niveles (disponibilidad de documentos, sitio web, consultas públicas, etc.). El PRI establece en sus guías que el haber realizado una EIA o haberla sometido al gobierno local no es suficiente, y que se debe informar al público "adecuada y suficientemente" y por variados medios (incluyendo información radial, periòdicos, etc.). Además indica que se debe brindar esta información lo más temprano posible. La información debe estar disponible en una etapa temprana del proyecto (por ejemplo, la EIA debe estar disponible por lo menos 4 meses antes de la presentación de una propuesta de préstamo a la dirección del banco), pero ello queda condicionado al acuerdo del promotor privado del proyecto. Asimismo, los resúmenes y reportes de Impacto Social y Ambiental (ESIB y ESIR) y las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA, o los análisis ambientales) que se van a hacer públicos son revisados por los proponentes, los que pueden reclamar anular secciones invocando secreto comercial y realizar correcciones. La propuesta de préstamo sólo se hace pública después de aprobada.

Entre los aspectos positivos de este abordaje se pueden indicar la obligación a que los proponentes realicen la información y consulta, y debiendo demostrarle al PRI que ello efectivamente ocurrió por medio de documentación adecuada. Pero el banco sólo puede hacer público los documentos hasta después de la firma de la Carta de Mandato. Además los problemas de acceso a la información tienen lugar especialmente a nivel local, por trabas explícitas o pequeñas acciones que entorpecen el acceso a la información de las comunidades locales. El emprendedor privado debe demostrar al BID que cumple con las normas legales y administrativas nacionales sobre consultas públicas, de donde si en un país están son bajas o su aplicación es débil, fácilmente se cumple ese requisito sin una oferta sustantiva de información.

Uno de los aspectos centrales de los compromisos del 8vo Aumento de Recursos es la adecuada incorporación de elementos socioambientales en la evaluación de los proyectos. Estas evaluaciones son heterogéneas. No se consideran en profundidad los impactos vinculados y concatenados más allá de los sitios del emprendimiento; en el caso de la dimensión social la restricción local es todavía mayor. Por lo general los énfasis de la gestión ambiental se basan en la mitigación. La dimensión regional es muy reducida. Paradojalmente, el banco presta atención a los aspectos globales, especialmente en los proyectos del área ambiental, y por lo tanto corre el riesgo de caer en un desbalance con los problemas ambientales regionales.

Buena parte de estos problemas se deben a la desigual calidad de las consultorías. Específicamente en el caso de la ESDD, los técnicos del PRI si bien pueden evaluar el trabajo de los consultores, dependen de la información que ellos brindan para considerar el proyecto del proponente. Distintos problemas en varios proyectos, una vez que son rastreados a sus orígenes, se encuentran las responsabilidades en documentos técnicos realizados por consultores. No existe un procedimiento adecuado de evaluación de la calidad técnica de las consultorías más allá de la entrega de los documentos, ni una correspondencia entre sus informes con la fase de operación del proyecto.

Muchos de los instrumentos de análisis socioambientales que son novedosos aparecen en unas pocas evaluaciones y no se generalizan. La aplicación de esos instrumentos depende mucho de la iniciativa personal, sea de funcionarios técnicos como de funcionarios jerárquicos, algunos lo alientan otros no. La aplicación de análisis de riesgo ambiental, instrumentos alternativos de valoración ambiental como el análisis multicriterial, y otros, no se encontraron evidencias de aplicaciones extendidas. Es más, los reportes técnicos del propio banco no son conocidos por todos los técnicos ni se toman posiciones a favor, o en contra, de lo que allí se propone.

A medida que la evaluación se aleja de los temas sociales y ambientales típicos de una EIA, los abordajes se debilitan y la innovación se reduce. Las articulaciones de los proyectos con el sector privado y los marcos de regulación estatal específicamente ambiental también son inciertos. Esos vínculos dependen ante todo de cómo se ha presentado el proyecto, pero como en general los préstamos del PRI están orientado a emprendimientos circunscriptos, de donde estas cuestiones son derivadas a responsabilidades del Estado donde se realiza el proyecto. Por otro lado, la estrategia ambiental del banco en el área del manejo ambiental posee dos componentes directamente vinculados a la regulación: manejo por instituciones públicas y rol del sector privado. Sin embargo no se encontraron evidencias de coordinación precisa de estas estrategias con las acciones de otras reparticiones del banco, especialmente el PRI. En el mismo sentido, el FOMIN reconoce la importancia de la regulación, pero la limita diciendo que los "gobiernos necesitan reducir la complejidad de sus requerimientos regulatorios". Tampoco se encontró evidencia de una adecuada inclusión de análisis de responsabilidad ambiental, valoración de activos ambientales en un proyecto, y aplicación de seguros ambientales para la restitución y rehabilitación ambiental.

Se observa además que cada departamento parece intentar desarrollar sus propios criterios y procesos de evaluación, y no se detectaron instancias de puestas en común e intercambio de experiencias. La coordinación interna dentro del banco, y con el FOMIN y CII en temas socioambentales aparece como irregular, y muy dependiente de instancias consideradas como fiscalizadoras (tal es el caso de CESI). Además los aspectos sociales y ambientales no necesariamente se incluyen de manera efectiva en las etapas tempranas de las programaciones de los países. Por ejemplo, en la reciente estrategia para Bolivia de promoción del sector privado, se enfatiza la necesidad de continuar con las privatizaciones y mejorar el marco regulatorio, pero no se incluyen medidas específicas propuestas en los terrenos social y ambiental. El inverso también se observa: en los préstamos para el sector ambiental, los instrumentos de incidencia y regulación sobre las actividades privadas son reducidos.

No se encontraron evidencias sobre una evaluación de historia y antecedentes de actividades ambientales, laborales o sobre derechos humanos de las empresas, y que esa información influya en la evaluación del emprendimiento. Tampoco se verifica si las casas matrices de las empresas participantes poseen códigos ambientales a nivel corporativo, o si han adherido a alguno de los códigos existentes (por ejemplo, CERES), y la forma en que éstos son incluidos o no dentro de la propuesta.

El componente reducción de la pobreza en sector privado es muy débil. Se lo considera indirectamente, en tanto se supone que se apoya un proyecto que se supone desencadenará crecimiento económico que se supone reducirá la pobreza. En varios proyectos de infraestructura el propio banco admite que no se cumplen los requisitos de prioridad para reducción de la pobreza.

La regulación y control estatal sobre los sectores privatizados si bien es considera clave por el banco, recibe una atención en financiamiento y en proyectos inferior. El propio banco reconoce en algunos de sus documentos que los componentes de regulación de sus proyectos son pequeños en comparación con la adquisición de activos, y demás no existen exigencias claras para generar aportes en estas regulaciones.

En el caso de la participación no existen guías para manejar y adaptar el lenguaje de los reportes técnicos, lo que se puede convertir en sí mismo en una barrera. Existen también limitaciones en la disposición de información al público en las actividades con el sector privado, en tanto el emprendedor privado debe autorizar la disposición pública de los documentos y puede invocar secretos económicos para restringir la información.

Los procedimientos actuales de difusión de información del banco enfrentan distintos problemas. Se mantiene la confidencialidad impuesta por los gobiernos sobre varios proyectos de los que sólo se hacen públicos sus resúmenes. En el caso del sitio en internet su estructura es confusa, diferentes departamentos tienen diferentes estructuras y gráficas, hay vínculos que no funcionan, y por lo tanto no se pueden acceder a documentos técnicos o de los proyectos. No hay una biblioteca centralizada de documentos técnicos ni de proyectos. En general la calidad del sitio y su mantenimiento deben ser mejorados. En el caso del PIC, hasta donde puede verse es posible mejorar mucho su eficiencia en atender al público pasando de la actual actitud pasiva a una pro-activa, orientando a las personas que consultan, mostrándole diversas opciones de información, etc. En el caso de las oficinas nacionales la forma de atender los reclamos locales es muy desigual. En el caso de las informaciones en manos de emprendedores privados existen múltiples denuncias de inadecuado funcionamiento de esta política.

El apoyo de FOMIN a fondos de inversión que a su vez financian acciones privadas con cierta sensibilidad ambiental posee elementos positivos, en el sentido de promover inversiones social y ambientalmente responsables, pero muchos otros elementos potencialmente negativos. En especial es preocupante la cooptación del espacio social y de compatibilidad entre fines comerciales y fines ambientales que deben ser analizados. Un ejemplo es el "Servicio financiero de donaciones a inversiones para la promoción del desarrollo de empresas ONG para el medio ambiente", propuesto por The Nature Conservancy, que recibió una asistencia mixta de US$ 5 millones. Este fondo se lo propone en Panamá (u otra nación con un régimen tributario favorable") con la finalidad de proveer inversiones de capital a empresas establecidas por ONGs ambientalistas asociadas a TNC en la región. Se genera una paradoja de una organización sin fines de lucro que genera otra institución hermana pero con fines de lucro y apela a mecanismos de inversión de riesgo para respaldar actividades ambientales. En tanto esas inversiones requieren de altos retornos, y éstos se rigen por consideraciones económicas tradicionales, no está claro como se compatibilizan esos dos objetivos distintos. Otro tanto sucede con otro fondo, "Terra Capital", incorporado en las Islas Vírgenes pero operando desde Brasil, con apoyo de inversores privados, FOMIN, el gobierno suizo, GEF, etc.

El banco no genera conocimiento propio para resolver muchos de estos problemas. La investigación propia del banco en temas de desarrollo sostenible es casi insignificante. Si bien el Dpto. Desarrollo Sostenible mantiene una activa línea de publicaciones y ha encargado documentos a técnicos externos, es preocupante que la Oficina del Economista Jefe, y las investigaciones económicas que allí se desarrollan, no contemplen los temas de la sustentabilidad y el ambiente. Pero además, el BID depende mucho de documentos del Banco Mundial en el área ambiental y económica. Finalmente, el objetivo exigido por el 8vo Aumento de Recursos de determinar causas y elaborar estrategias exige una fuerte investigación que también aborde estos temas, lo que no se está haciendo.

En general se observa que las áreas sociales y ambientales del banco se desplazan por una vía más o menos separada de las actividades orientadas al sector privado. Los nexos entre una y otra son limitados. El problema con las actividades privadas es que la propia naturaleza de las acciones del BID, hace que termine compitiendo con otros bancos comerciales y fondos de inversión en términos económicos y financieros. Los proponentes de proyectos irán allí donde consigan los intereses más bajos y las garantías más flexibles. La propia viabilidad del programa depende también de competir con éxito frente a otras fuentes de financiamiento. Si se ponen muchas restricciones ambientales y sociales, los potenciales interesados encontrarán otros fondos de inversión que no tengan esas condicionantes, de donde la propia viabilidad de programas como el PRI dependen de competir exitosamente con otros financiadores. Ese aspecto hace derivar a que los instrumentos de financiamiento basados en préstamos de riesgo deriven hacia un "comportamiento comercial". Por lo tanto, aún en el caso que el banco deseara mejorar todavía más sus condiciones sociales y ambientales, estas limitaciones externas ponen en duda la viabilidad en el largo plazo de todo el programa.

Consecuentemente, las restricciones del banco a financiar emprendimientos volcados al sector privado bajo regímenes de inversión extranjera y desregulación, impide al propio banco, y a los países, explorar otras formas de gestión de los recursos naturales y de enfrentar los problemas sociales. El banco no acepta que la eficiencia económica es distinta a la eficiencia ecológica. La propia concepción de la línea de créditos con el sector privado se convierte en una limitante. El BID deja entonces de cumplir un papel de banco de fomento o de potenciador de alternativas de desarrollo que otros bancos comerciales nunca financiarían. Por cierto que se podrán tener proyectos testigos alternativos y novedosos, usualmente bajo asistencias técnicas y bajos montos, pero con ello no se cambian las esencias de las estrategias de desarrollo.

Por lo tanto se debería explorar las ventajas de tener el PRI dentro o fuera del BID. Actualmente el PRI posee superposiciones con el FOMIN, y su dinámica de trabajo presenta muchas diferencias con las del banco tradicional, con diferentes impactos sobre los departamentos regionales. Por lo tanto se debería evaluar trasladar el PRI hacia el FOMIN.

El problema de fondo es que los propios objetivos del 8vo Aumento de Recursos presenta las actividades con el sector privado casi como comportamiento estanco, amparándose en una visión economicista, donde las ganancias que allí se produjeran se difundirían al resto de la sociedad. Las propias características de los mercados privados competitivos imponen condiciones que hacen más que difícil cumplir con los ambiciosos objetivos sociales y ambientales del banco. Es más, al derivar hacia actividades propias de un banco comercial, o de enfatizar la participación privada, el BID no logra promover alternativas de desarrollo sustantivas, quedando sus programas ambientales subordinados a los económicos.

El BID presupone una relación mecánica entre el proyecto, el crecimiento económico y la redacción de la pobreza. Sin embargo no se evalúa si esto realmente sucede así, y por lo tanto estos programas aunque logran enfocarse en transferir y potenciar a los privados, no logran focalizarse de la misma manera en resolver los problemas de pobreza y ambientales. De esta manera se genera una tensión entre fines comerciales y apoyo al desarrollo dentro del banco. De ello resulta la necesidad de plantearse la pregunta si es conveniente mantener el Dpto. del Sector Privado (PRI) dentro banco, o en cambio transferirlo al FOMIN. Asimismo, el banco defiende un determinismo geográfico inverso, de donde sus propia concepción del desarrollo deja en entredicho la posibilidad de cualquier intento alternativo.

Considerando los objetivos sociales y ambientales del BID se puede concluir que:

· no se encuentra evidencia certera que los programas con el sector privado sirvan directa y efectivamente a los fines sociales y ambientales del 8vo Aumento de Recursos.

· la coordinación interna dentro del banco para lograr esos fines es defectuosa.

· el tratamiento de los temas socio ambientales es desigual, muy dependiente de consultorías que no son evaluadas en el mediano y largo plazo, enfatizan las medidas de mitigación y a los temas locales.

· si bien se están considerando instrumentos de evaluación novedoso, éstos no se difunden entre las distintas reparticiones del banco ni se formaliza una exigencia en su aplicación.

· los componentes de regulación y control estatal y ciudadano sobre los emprendimientos privados es reducido.

· el acceso a la información y la participación ha mejorado pero posee muy altibajos, con problemas tanto en la sede central del banco como especialmente en las oficinas nacionales y en los proyectos.

· el énfasis en aspectos financieros de recuperación de los préstamos realizados a empresas privadas, y reducción de riesgo financiero y político, limitan seriamente las capacidades del banco de embarcarse en proyectos alternativos de desarrollo sustentable.

· los intentos de acciones específicas en temas socioambientales corren el riesgo de ser ejemplos puntuales o quedar subordinadas a los fines de competencia y lucro.

Las siguientes son propuestas de reforma y mejora en las actividades del banco con el sector privado.

Mejorar la evaluación socio-ambiental. Es necesario integrar aspectos de evaluación regional, seguir las vinculaciones entre los impactos y sus causas más allá del sitio del proyecto, introducir mejores estudios de valoración económica (más allá de la valuación contingente integrar evaluaciones cualitativas), ampliar los análisis costo beneficio con evaluaciones multicriteriales, introducir seguros ambientales obligatorios con componentes de rehabilitación y recuperación, etc.

Calificación ambiental. Se debe volver a instalar el sistema de calificación del impacto ambiental dentro del ciclo de proyecto, no sólo como indicador hacia dentro del banco sino también hacia el exterior.

Coordinación interna. Se debe mejorar la coordinación interna dentro del banco, tomando las iniciativas innovadoras y promover su aplicación y conocimiento. Asimismo, debe clarificarse el papel del CESI superando la visión que concibe esa instancia como una traba a superar en la consideración de un proyecto.

Consultorías. Las consultorías son un tema clave en el ciclo del proyecto del BID. Por lo tanto es necesario realizar un estudio en detalle de cómo se desenvuelven estas consultorías. Se debe iniciar un registro de la performance las consultorías, tanto de las empresas como de los individuos, por un período de evaluación extendido, incluyendo la fase de operación del proyecto. Debe establecerse un ranking de empresas y consultores de acuerdo a los resultados de esa evaluación. Los consultores no deben estar especializados únicamente en temas ambientales, sino que deben tener conocimientos y experiencias con la estructura y dinámica de los ecosistemas latinoamericanos y sus realidades sociales.

Inversión responsable. Vincular al banco a las iniciativas del PNUMA con instituciones financieras acerca del medio ambiente y el desarrollo sostenible, y lograr que el banco firme la declaración aprobada por sus miembros.

Fortalecer las empresas Latinoamericanas. Sin dudas existe un papel para la presencia de privados en el desarrollo sustentable, aunque también debe admitirse que hay distintas visiones en cómo lograrlo. En primer lugar parece necesario recordar que en tanto el BID es un banco regional orientado a América Latina debe favorecer la presencia de empresas y capitales latinoamericanos. Ese objetivo se logra con éxito en los programas de FOMIN y CII con pequeñas y medianas empresas. En el caso de las grandes inversiones, como las del PRI, se debería apoyar sobre todo a empresas regionales. Tanto organizaciones sociales y sindicales, como ahora cámaras empresariales han elevado voces de alerta sobre la "desnacionalización" industrial, y el BID podría revertir esta tendencia.

Historial de las empresas. El banco debe mantener un registro del historial de las empresas en cuanto al cumplimiento de normas ambientales, sociales y derechos humanos. Este registro debe permitir elaborar un ranking de responsabilidad social y ambiental, el que debe ser tenido en cuenta al momento de evaluar las empresas solicitantes de préstamos. Existen antecedentes en este sentido; dentro del banco, hay una iniciativa del PRI sobre un código corporativo de conducta; fuera del banco, en la comunidad financiera se están utilizando indicadores financieros - ambientales (e.g. Domino).

Fortalecer la regulación Estatal. La presencia de las empresas privadas debe estar apuntalada tanto en un buen sistema de regulación estatal como en sus relaciones hacia los sindicatos y la comunidad. Existen ejemplos de relaciones conflictivas entre las empresas y los sindicatos, y sin entrar en el terreno de las responsabilidades atribuibles a cada uno, resulta necesario el concurso de ambos para mantener los sectores productivos. Lo mismo sucede con los conflictos sociales desencadenados por impactos sociales o ambientales locales o regionales. Un contexto de conflictos sociales o sindicales afecta también a las empresas, en tanto eleva sus costos, deteriora su imagen pública, y ofrece condiciones de inversión inciertas para futuros emprendimientos. En el mismo sentido se debe ir más allá de los esquemas de regulación bi-partitos (Estado - empresa) y promover los tri-partidos (sumando a organizaciones ciudadanas). En especial el FOMIN debe instalar línea de apoyo en ese sentido.

Renegociación. Deben establecerse las condiciones bajo las cuales se deban revisar los contratos o convenios con privados. No existen mecanismos claros, ni se consideran mecanismos de manejo de conflictos, desencadenada por razones sociales y ambientales divergentes, etc. Estas condiciones deben estar claramente establecidas en los contratos y deben contemplar amplios períodos de tiempo.

Investigación propia. El BID debe promover sus propias investigaciones sobre desarrollo sostenible, articulando aproximaciones sobre el uso de los recursos naturales y políticas económicas, especialmente desde la Oficina del Economista Jefe. Se debe iniciar un programa en este tema, ampliando la red de organizaciones académicas Latinoamericanas para que éstas participen en su implementación. Esta línea de investigación deben atender las especificidades ecológicas y sociales de América Latina.

Información. Los procedimientos de acceso a la información y consulta pública del BID poseen varios aspectos a ser mejorados. El sitio de internet debe ser revisado, se deben completar los vínculos faltantes, comprobar la existencia de todos los documentos ofrecidos, instalar un buscador general, armonizar los estilos, etc. El PIC debe entrenar a sus funcionarios para realizar una tarea activa de información y orientación a los visitantes, donde no sólo se les brinde los documentos que solicita sino que se les ofrezcan otros documentos relacionados. Las oficinas nacionales deben mejorar el servicio de atención a las organizaciones ciudadanas. Se propone formalizar un mecanismo de reuniones semestrales en cada representación local para presentar la agenda de trabajo y el portafolio de proyectos a las organizaciones ciudadanas; eventos de este tipo realizan regularmente las oficinas locales con reparticiones estatales y empresas.

Pobreza. Es necesario mejorar la articulación entre los préstamos, ya que emprendimientos puntuales no necesariamente reducen la pobreza, y el propio banco ha analizado en sus reportes anuales cómo el crecimiento económico por sí sólo no ha mejorado la equidad en el continente. Existen componentes que son importantes aunque insuficientes (programas de entrenamiento en salud y seguridad a los trabajadores, y evaluaciones del posible impacto sobre el desempleo por el emprendimiento privado). En este campo las reformas son particularmente complejas y requieren revisar la confección de las estrategias de país, para planificar desde un inicio programas articulados entre sí, analizar si los emprendimientos privados permitirán o no reducir la pobreza de manera directa y focalizada, y explorar el financiamiento de proyectos alternativos que sean demostradores de caso para acciones productivas sustentables.

Evaluación de campo. Se debe iniciar una evaluación de campo de los éxitos y fracasos en términos sociales y ambientales en la implementación de los proyectos con el sector privado. Se deberían seleccionar una serie de estudios de caso, considerando en particular la efectividad en implementar las guías del banco en materia ambiental, social e informativa, los efectos locales y regionales de los proyectos, y las posibilidades que éstos promuevan o no el desarrollo sostenible.

La participación privada implica complejos problemas para la construcción de una estrategia en desarrollo sostenible. En tanto esta descansa en empresas y compañías, organizadas con una finalidad de lucro y beneficio comercial, y en relaciones competitivas entre ellas, no pocas veces se observan conflictos con las metas de conservación o justicia social.

Además de estas condiciones, la participación privada promovida por el BID en infraestructura apunta a inversiones medias a grandes, largos períodos de tiempo, afectación de bienes públicos o comunes, participación de múltiples actores (obreros, consumidores, etc.), y por lo tanto se desenvuelve en un entramado de fuertes interese económicos y políticos. En esta sección se examinan algunos de estos problemas tal como resultan de las actividades del banco y que afectan las potencialidades de un desarrollo sostenible.

Esto significa poner en discusión el modelo de desarrollo que defiende el BID, en especial el énfasis en el mercado, su expansión con actores empresariales y la reducción de la presencia estatal no necesariamente promueven el desarrollo sostenible, pero además establecen relaciones de tipo instrumental y competitivas que son contrarias a esa posibilidad. Los siguientes puntos emergen como criterios para considerar en una agenda alternativa.

Inversión. El mismo BID ha reconocido que existen casos donde no se contabilizan con un valor presente los compromisos de pago futuro que se adquieren bajo algunos esquemas de privatización, de donde la construcción de una obra con el sector privado cuesta más que si la hubiera construido el Estado. Esto se debe a que se le suma un costo de financiamiento que por lo general es más alto con los actores privados. De la misma manera, también se ha admitido que no existe casi ningún inversor privado que tenga un riesgo inferior al riesgo soberano.

Riesgos. En el proceso de análisis de aparecen riesgos nuevos, llamados "políticos". Estos dependen, por ejemplo, del Estado en tanto suministra insumos necesarios para mantener el servicio (e.g. recibir energía), cambios en la fijación de tarifas, cambios en las regulaciones, modificaciones en el tipo de cambio entre la moneda nacional y la extranjera, etc. Lo mismo sucede con las regulaciones estatales en materia social, laboral o ambiental se incluyen bajo este tipo de riesgo. Finalmente, otros riesgos dependen de los usuarios o consumidores del bien o servicio que maneja el emprendimiento privado; por ejemplo, si los automovilistas utilizan o no una carretera bajo gestión privada con peaje.

Como el banco defiende una perspectiva donde la eficiencia económica del servicio privatizado es crítica, debe reducir los costos en los servicios u obras, y con ello poder compensar los mayores costos de financiamiento privado debido a los riesgos. Sin embargo, muchas veces ello no es posible, y se cae en la paradoja en que el Estado termina de alguna manera garantizando la obra, para permitir así una reducción de esos costos. Ello se debe en especial a cómo perciben los riesgos los inversores; a mayor riesgo, por ejemplo político, más se elevará el costo del financiamiento. Se constituye así una paradoja: se transfiere al sector privado una serie de acciones, en tanto se supone que ellos serán los responsables de la inversión, pero o bien la obra resulta más cara, o finalmente el propio BID debe ser el garante para obtener los fondos. Entonces, ¿por qué no hacer la obra directamente?, o bien, ¿por qué el gobierno no conseguir los fondos de inversión directamente (con lo cual ahorraría los costos y comisiones que impone el banco?

Largos períodos de tiempo. Los emprendimientos se desarrollan en largas escalas de tiempo y ello afecta a la inversión. En efecto, cuanto más incertidumbre hacia el futuro, más costosa es la inversión privada. Por ello, los defensores de la participación privada indican la necesidad de proveer reglas de juego en largos períodos de tiempo, dando así "certidumbre" a las condiciones del emprendimiento. Pero los esquemas más rígidos impiden poder enfrentar condiciones emergentes nuevas o cambiantes, y entre ellas especialmente las ambientales. En este caso son clave las condiciones para renegociar los contratos o convenios, y cómo se tomarán en cuenta las condiciones ambientales y sociales para lograrlo.

Valoración económica. En el proceso de privatización uno de los puntos que más se discute es la valoración de los bienes que estarán bajo propiedad o control de los actores privados. Los proveedores privados siempre reclaman por más al Estado (por ejemplo, elevando los montos que se cargan a los consumidores o alargando el período de concesión), también se deben valorar los aspectos sociales y ambientales involucrados. Específicamente en el caso ambiental, la valoración económica puede afectar los análisis de costo / beneficio tradicional de un proyecto privado.

Proveedores privados e intereses públicos. En el caso de servicios públicos provistos por empresas privadas, el Estado tiene dos roles que pueden ser contradictorios y que generan tensiones: por un lado es el representante de los intereses ciudadanos, y por el otro, también debe proteger los intereses de los actores empresariales privados. Bajo la primera opción se deben cuidar las posiciones de los usuarios y consumidores, a la vez que se deben contemplar las necesidades de los empresarios encargados del emprendimiento privado.

En estos casos, y desde el punto de vista conceptual, los técnicos del banco comprenden que es necesario marcos de regulación y agencias de regulación que sean técnicamente buenas, con adecuado personal, con independencia del gobierno y del sector privado, y con capacidades de gestión similares a las privadas. Pero sostienen que no deben mezclarse los objetivos sociales con los comerciales, y de hecho el sector privado sólo debería participar donde se pudieran separar esos dos objetivos. Por ejemplo Vives (1997) indica que lo "importante es que el sector privado controle los costes, ingresos e inversiones de la operación estrictamente comercial y que el coste de los objetivos sociales esté claramente identificado y separado de los objetivos comerciales y no sea cubierto por el sector privado proveedor", agregando que por esquemas de pagos complementarios se puede lograr casi siempre esa separación. Entonces no queda claro cómo puede usar el BID esta herramienta para lograr los fines sociales y ambientales del 8vo Aumento de Recursos. Se vuelve a caer en la paradoja de que el emprendimiento es privado pero necesita la ayuda del Estado.

En estos casos, cada actor quiere los mayores beneficios y transferirle a otros sus pérdidas. Se llega así al peligro de privatizar todos las ganancias económicas y socializar las pérdidas, un hecho que el mismo banco reconoce que puede suceder. Ello ocurre en especial con la externalización de los impactos ambientales o la toma de la variable laboral para la reducción de costos.

Bienes y servicios colectivos. En los proyectos examinados muchos de los bienes que son privatizados, o cuya gestión es transferida, son considerados de propiedad de todos (por ejemplo, gas natural, o manejo de las aguas de un río). El problema resultante es lograr mecanismos efectivos donde la sociedad pueda igualmente regular los bienes que considera colectivos. Esto se agrava en el caso de los monopolios legales o de hecho, donde el ciudadano no tendrá más remedio que acudir a ese monopolio para obtener el bien o servicio, y por lo tanto queda subordinado a su desempeño.

Regulación. La regulación de los servicios y bienes manejados por los privados es crítica, no sólo para asegurar la calidad de lo ofrecido a la población, sino para velar por el uso racional de un recurso (por ejemplo, la obtención de agua desde un reservorio). Documentos técnicos del BID reconoce que las entidades reguladoras del gobierno deben ser políticamente independientes, deben poseer excelente calificación técnica de sus funcionarios, con salarios adecuados, y no olvidan que enfrentarán empresas que en muchos casos son muchos más fuertes que la agencia, con mayores recursos económicos, y mejores salarios. Buena parte de esta problemática depende las fortaleza de las instituciones nacionales, pero el BID posee amplias capacidades para apoyar programas de fortalecimiento en ese sentido.

Todos estos problemas, y otros que no se analizan por falta de espacio, indican que difícilmente se podrá alcanzar el desarrollo sostenible en los términos previstos por el 8vo Aumento de Recursos.

Existen varios síntomas de tensión entre el "banco tradicional" y el "nuevo banco". El primero está volcado a los préstamos tradicionales, apegado al viejo Estado extendido, temeroso y resistente a la información pública y el escrutinio ciudadano. El nuevo apunta hacia una mayor presencia de actores empresariales privados, es crítico del viejo Estado y activo promotor de su desarticulación. El viejo banco apelaba a una omnipresencia de conocimiento y planificación estatal, mientras que el nuevo banco descansa en el mercado y las empresas, es ágil e innovador.

Esta novedad tiene aspectos positivos. Por ejemplo, el FOMIN es muy innovador, y el PRI parece haber respondido a los cuestionamientos de una anterior evaluación del BIC mejorando su sistema de evaluación ambiental. El nuevo banco también incorpora los temas sociales y ambientales. Los primeros en tanto afectan la productividad, los segundos en tanto son ahora concebidos como condición para el crecimiento económico. Consecuentemente hay un lugar para las personas, y se abren puertas para ciertas formas de acceso a la información y consulta. Pero estas formas corresponden a un concepto de las personas como consumidores (consumen servicios privatizados como el agua potable o una carretera de peaje) o bien son una forma de capital social (como trabajadores entrenados que aumentan la productividad o individuos sanos que no son una carga económica para el sistema de salud). Por lo tanto no hay una valoración de las personas como tales sino en función de su papel en el mercado.

Pero es necesaria una nota de advertencia. Sin duda el BID ha realizado muchos progresos en materia de acceso a la información, e incorporación de los temas sociales y ambientales. Sin poner en duda la buena intención de muchos funcionarios dentro del banco, lo que importa a las organizaciones ciudadanas son los conceptos institucionalmente defendidos. En ese caso si bien se abren nuevas puertas de diálogo y de discusión, de todas maneras se mantiene un paradigma del desarrollo basado en el crecimiento económico, donde las personas y el ambiente están al servicio de maximizar la eficiencia económica (Tabla 3).

Si bien se incorporan los temas ambientales y sociales, se observan éxitos en aquellos casos donde éstos son funcionales a las metas económicas. En los casos donde esa relación se tensiona o se vuelve contradictoria, y entonces se debe optar por un camino o por otro, termina prevaleciendo el interés económico.

Del análisis de las actividades del BID con el sector privado resulta que es clave la dimensión nacional. Se observa que muchas de las regulaciones sociales y ambientales del BID pasan a descansar más y más en las normativas y regulaciones de cada país. Se genera así una tensión entre los requisitos del BID y los requisitos de cada gobierno, donde se pone en juego la soberanía nacional.

Este es un tema delicado que las ONGs deberían comenzar a analizar. Insistir desmedidamente en actuar a nivel nacional por medio del BID u otro MDB, a la larga erosiona la soberanía de un país, y contribuye a mantener su estado de dependencia. No hacer nada, por el contrario terminaría por anular uno de los flancos de escrutinio público que se pueden ejercer sobre los gobiernos y una de las palancas que existen para influirlos. Lo cierto es que a la corta o a la larga, los aspectos sociales y ambientales de un proyecto en gran medida dependen de los contextos nacionales, especialmente en cómo se logra un monitoreo local efectivo y un adecuado cumplimiento de las leyes nacionales. Finalmente, cuando eso no es posible, la movilización local es un factor clave para revisar un emprendimiento. Por estas razones, las acciones a nivel internacional, como las que se pueden realizar con el BID, nunca suplantarán la importancia de las acciones a nivel nacional.

Por lo tanto es necesario considerar acciones y actividades a nivel nacional para lograr una estrategia en desarrollo sostenible, y a partir de ella, determinar cómo se actuará sobre el BID. Esto significa sumar un componente importante a las estrategias actuales, en tanto el sentido de las acciones es muchas veces el inverso (las reacciones ante emprendimientos del BID determinan aspectos en la agenda socio ambiental nacional). Es necesario articular las estrategias ante los BMDs con lo que se hace a nivel nacional, y en particular ampliar esas actividades a los Poderes Legislativo y Judicial.

Por supuesto que para avanzar en este terreno es necesario dar otros pasos en esa agenda de desarrollo sostenible. El caso de las inversiones con el sector privado pone este tema en el tapete. Esto significa poner en discusión propuestas de cómo manejar la reconversión agropecuaria, qué hacer con la industria manufacturera, cómo encarar los problemas de reparticiones estatales ineficientes y corruptas, qué hacer frente a grupos empresariales igualmente censurables, etc.

Una serie de nuevos temas aparecen como importantes en el futuro próximo, y sería importante que las ONGs comenzaran a considerarlos, para estar preparadas a actuar ante ellos. Estos incluyen la propiedad de la tierra, gestión integrada de recursos hídricos y nuevos emprendimientos regionales en energía. En el caso del papel de las ONGs y el sector privado aparece como urgente sopesar iniciativas de fondos de inversión con ONG-empresas. Finalmente, la comunidad de ONGs debería confeccionar un índice de cumplimiento con las metas sociales y ambientales para los proyectos del BID.

Finalmente permanece abierto el problema de la visión mecánica y fatalista del desarrollo del BID. El banco defiende un determinismo geográfico inverso, donde la alta dotación de recursos naturales y la ubicación tropical de los países, propicia el atraso y la desigualdad, parecería que haga lo que se haga, nadie puede escapar a la fatalidad de la latitud. Desde esta posición las posibilidades de lograr las metas de equidad social y protección ambiental del 8va Aumento de Recursos difícilmente se cumplirán, por las propias imposiciones geográficas. Esta es una visión del desarrollo que debe ser puesta en discusión.

Sistema nacional de innovación agroalimentaria y agroindustrial para el futuro, Brasil. BR-0297.

Regulatory framework for private investment in the irrigation sector, Brasil. TC-97-09-083.

Technical cooperation funding support the strenghtening of consumer protection in the sector of public utilities, Brazil, AT-231.

Octavo Aumento de Recursos, AB-1683. Annual report environment (1998, 1999); IADB's Annual reports (1997, 1998-9). Estrategias y procedimientos para interacción BID-ONGs, 1990. Operational guidelines Private Sector Infrastructure, GN-1860-5 and GN-1860-6. Guías operacionales para préstamos privados en infraestructura sin garantías gubernamentales (1997). Enhancing the Bank's private sector window, CS-3149.PR-301, PRI operation general guidelines. PR-204, Environmental and social impacts aspects. A discussion of PRI's operational guidelines for corporate finance cases, GN-1860-7.Private infrastructure and the IADB, 1999. Evaluation policy-based loan portfolio-phase III. RE-239. Review 1995.97 of PRI, CS-3149 (1991). Strategy framework for private sector operations, PL-5-2. Discussion of PRIs operational guidelines, GN-1860-7. Different internal documents from PRI. Mobilizing private financing for infrastructure and capital market development, PRI, 2000. Countries private sector programming (several). Report on the private sector operation by the External Review Group, CS-3319, 2000. MIF and the environment: creating opportunities (1999). Acuerdo para la constitución del FOMIN. FOMIN, Reunión informal con donantes, CS-52-6. New vision for sustainability: private sector & the environment (2000). CII Informe anual 1999 (2000).

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Infraestructura privada: Diez mandamientos para su sostenibilidad, A. Vives, IFM-304 (also in Journal of Project Finance, 3(1), 1997.

Spatial econometric analysis and project evaluation: modeling land use change in the Darién, G.C. Nelson et al., SDS.

Private sector participation in infraestructure, P. Beato and A. Vives (first published in Infrastructure 1(3), 1996).

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Distributional surprises after a decade of reform: Latin America in the ninities, Londoño, J.L. y M. Székely. OCE-352. Also published in Pensamiento Iberoamericano, “América Latina después de las reformas”, 1998.

Economic analysis of the environmental aspect of investment projects, W.J. Vaughan and S. Ardilla, ENP100.

Private enforcement of environmental regulation in Latin America and the Caribbean, T. Tietenberg, ENV-101.

La selección de instrumentos en políticas ambientales, C.S. Russell and P.T. Powell, ENV-102.

La investigación sobre manejo de recursos naturales renovables para fines productivos en América Latina, D. Kaimowitz,, ENV-104.

Diagnóstico de la situación del manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y el Caribe, G. Acurio et al., ENV-97-107.

Participación del sector privado en los sistemas de agua potable y saneamiento, P. Boato.

A review of the use of contingent valuation methods in project analysis at the IADB, S. Ardila et al., ENV-126.

Financing biodiversity conservation, R. Bayon, J.S. Lovink and W.J. Veening, ENV-134.

La institucionalidad en el sector agropecuario de América Latina, M. Piñeiro et al., RUR-101.

Estrategia para el desarrollo agroalimentario en América Latina y el Caribe, BID, RUR-102.

1. El presente estudio ha considerado las líneas de acción del banco y la dinámica interna en el manejo de los proyectos. Se consideró en especial en el sector "infraestructura" (cubriendo empendimientos en transporte, energía, agua potable y saneamiento. El análisis se basa en la información generada por el propio banco. No se han analizado las implementaciones de los proyectos en los distintos países, y por lo tanto no se evalúa la correspondencia entre la información del banco y la aplicación real de los proyectos, sus éxitos o fracasos. Consideramos los proyectos analizados hasta Junio 2000. El estudio se realizó como una consultoría para el Bank Information Center (BIC) de Washington, EE. UU.; sus resultados fueron discutidos con funcionarios del BID y con integrantes de ONGs de la red de seguimiento de la banco multilateral en New Orleans (2000).

[2] Se destacan: Fostering infrastructure development in Latin America and the Caribbean: a strategy proposal (GN 1884, Julio de 1995), Public Utilities Policy (GN 1869-3, Agosto 1996), Operational guidelines for private sector infrastructure lending without government guarantees (1997); otras se listan en la bibliografía.

[3] Entre ellas se destacan el "Bank Environmental and Social Project requeriments and process" y otras guías específicas ambientales para el sector transporte, energía.

Publicado en la serie Documentos de Trabajo, CLAES, No 57, octubre 2001. E. Gudynas es uruguayo y secretario ejecutivo de CLAES.

LINEA DE FINANCIAMIENTO	NUMERO PROYECTOS	MONTOS millones dólares
BID - sector público	21	2.400
BID - sector privado (PRI)	25	1.942 (préstamos A)
FOMIN	44	50,6
CII	14	80,6

TEMA	PERSPECTIIVA VIEJA	PERSPECTIVA NUEVA
Objetivo primario del desarrollo	crecimiento económico	crecimiento económico
Objetivos secundarios	sociales	sociales
Ambiental	minimizado, puede impedir el crecimiento	aceptado, compatible con el crecimiento
Diseño proyecto	esencialmente técnico	esencialmente técnico
Papel de las personas	población	consumidores
Gestión ambiental	débil, apela al Estado	más fuerte, basada en mercado
Enfoque de la pobreza	reducir pobreza	invertir en capital humano
Información pública	resistida y condicionada, temores de entorpecer un proyecto y politizarlo	aceptada pero encauzada, esquemas de información al consumidor