ECONOMIA Y DESARROLLO

 

 

 

Las empresas multinacionales
y los estados nacion

 

Peter Dicken

  

Introducción

Hay un agitado y permanente debate en torno al problema de hasta qué punto la geografía de la economía mundial se está transformando desde un sistema internacional integrado superficialmente hasta conformar un sistema global integrado profundamente. Dentro de las apasionadas corrientes que conforman este debate, figura una discusión de larga data acerca de hasta qué punto las fuerzas institucionales motrices básicas del cambio económico global, y sus correspondientes relaciones, han sido transformadas. Durante unos trescientos años, desde su nacimiento a mediados del siglo XVII, el Estado nación fue visto, acertadamente, como el actor predominante en las relaciones económicas internacionales. El Estado ha sido, históricamente, el principal regulador de su sistema económico nacional. Es realista pensar en la economía mundial como un conjunto de economías nacionales, imbricadas pero independientes, que gozan de un alto grado de autonomía para conducir sus propios asuntos económicos. Como observaba Eric Hobsbawm (1979), el proceso de producción "estaba básicamente organizado dentro de las economías nacionales o en sectores de las mismas. El comercio internacional... se desarrolló fundamentalmente como un intercambio de materias primas y productos agrícolas (por)... productos manufacturados y acabados de economías nacionales aisladas... En términos de la producción, las fábricas, el comercio y la industria eran fenómenos esencialmente nacionales" (p. 313). En abierto contraste con estos sistemas de producción limitados a las fronteras nacionales, actualmente, a medida que nos acercamos al fin del milenio, en opinión de Robert Reich estamos "viviendo una transformación que reorganizará la economía y la política del siglo XXI. No habrá productos ni tecnologías nacionales, y tampoco habrá industrias nacionales. Dejarán de existir las economías nacionales, al menos como hemos llegado a entender ese concepto" (Reich, 1991, p. 3). Charles Kindleberger (1969) lo planteó de manera aún más suscinta cuando afirmó que "el Estado nación está casi acabado como unidad económica" (p. 207).

Los especialistas en ciencias políticas discuten intensamente acerca de hasta qué punto los Estados nación han perdido su importancia en la esfera económica. No abordaremos aquí este debate. Lo que sí nos preocupa -y que, de hecho, constituye el punto central de este artículo- es la idea de que una de las principales causas de la supuesta defunción del Estado nación es el surgimiento de otra institución, a saber, las empresas multinacionales. El argumento que sostiene esta idea es engañosamente sencillo. Podríamos plantearlo más o menos de la siguiente manera: en primer lugar, las empresas multinacionales son empresas gigantescas con activos y ventas superiores al PNB de muchos países. Uno de estos estudios afirmaba que "de las cien unidades económicas más grandes del mundo actualmente, la mitad son países y la otra mitad son empresas multinacionales." (Benson and Lloyd, 1983, p. 77). En segundo lugar, la naturaleza multilocalizacional de las empresas multinacionales, con operaciones que se llevan a cabo en numerosos países, las hace insensibles a las necesidades de cualquier país en particular. Les permite modificar sus operaciones una y otra vez y con suma rapidez, de un país a otro, en respuesta a las circunstancias cambiantes y, por lo tanto, disminuyen el poder de los gobiernos nacionales para implantar sus propias políticas económicas. Si a una corporación multinacional no le agrada la actuación de un gobierno -o de un sindicato- le basta con trasladarse a otro país (o al menos amenazar con trasladarse). Se sostiene que frente a un poder tan enorme y ante tamaña flexibilidad geográfica, el tradicional Estado nación, atrapado en sus fronteras territoriales fijas, no tiene capacidad de respuesta.

Al igual que en la mayoría de los mitos, existe un fondo de verdad en esta opinión. Las empresas multinacionales, especialmente las más grandes, tienen una flexibilidad considerable. En la medida en que controlan una 'parte' de las economías nacionales individuales a través de sus filiales, pueden, en efecto, presentar ciertos obstáculos a la autonomía económica nacional. Sin embargo, sería un grave error extrapolar a partir de esto y sostener que las empresas multinacionales son actualmente los agentes que "controlan" la economía global y que los Estados nación son meros peones en el tablero de ajedrez dominado por estas multinacionales. La verdadera situación es mucho más compleja de lo que sugiere este simple estereotipo. Es mucho más realista pensar que tanto las empresas multinacionales como los Estados nación se encuentran imbricados en unas interacciones sumamente complejas y dinámicas, en las que existe un alto grado de interdependencia y negociaciones mutuas. La opinión de Gordon es que "quizá resulta más útil ver la relación entre las multinacionales y los gobiernos a la vez en un marco de cooperación y de competencia, de entendimiento y de conflicto. Ambas funcionan en una relación plenamente dialéctica, ciñéndose a papeles y posiciones unificados y contradictorios, en las que ni el uno ni el otro son capaces de dominar de manera clara o absoluta... Las empresas multinacionales ni son todopoderosas ni están cabalmente preparadas para dar forma a una nueva economía mundial por sí solas" (Gordon, 1988, pp. 61, 64).

De la misma manera, escribiendo desde una perspectiva muy diferente, Ostry afirma que "el panorama internacional de los próximos decenios no estará definido ni por los gobiernos ni por las instituciones internacionales, sino por la interacción de estos dos actores principales, a saber, los gobiernos y las empresas globales" (Ostry, 1990, p. 1). Mi argumento básico, por lo tanto, es que la estructura geográfica cambiante de la economía global es el resultado de una compleja combinación de procesos en los que participan tanto las empresas multinacionales como los Estados (Dicken, 1992a, b; 1994).

Este artículo está organizado básicamente en torno a dos partes: la primera parte se centra en las empresas multinacionales. Una breve historia de su evolución proporciona la base para una discusión sobre su organización moderna y sobre las tendencias clave en su actual desarrollo. La segunda parte se centra en aquellos aspectos de las actividades de los Estados nación que afectan más directamente al funcionamiento de las empresas multinacionales y aborda algunas de las principales interacciones entre las empresas multinacionales y los Estados. La segunda parte versa especialmente sobre una manifestación particular -y muy importante- de la interacción entre las empresas multinacionales y los Estados, a saber, el surgimiento de bloques económicos regionales.

 

La diversidad y complejidad de las empresas multinacionales

Las empresas comerciales que funcionan más allá de las fronteras nacionales y que controlan o coordinan la producción y la distribución fuera de su país de origen no son un fenómeno reciente (Dunning, 1993; Jones, 1993, 1994; Wilkins, 1991). Sus orígenes se remontan a las actividades de los primeros capitalistas comerciales del siglo XIV, entre los cuales destacan empresas comerciales como la Liga Hanseática, las Compañías Inglesa y Holandesa de las Indias orientales y la Hudson's Bay Company. Sin embargo, el primer desarrollo realmente importante de la actividad de las empresas multinacionales comenzó en el siglo XIX con el auge del capitalismo industrial. Las empresas multinacionales modernas surgieron en la segunda mitad del siglo XIX y, más específicamente, después de 1870. La expansión de la actividad de las empresas multinacionales constituyó una parte esencial del notable aumento de la actividad económica internacional entre 1870 y la Primera Guerra Mundial. En efecto, las investigaciones modernas señalan que la escala y el alcance de las inversiones extranjeras directas en aquel periodo fueron muy superiores a lo que se había pensado hasta ahora, especialmente entre las empresas de Inglaterra, Estados Unidos, Alemania, Francia y Holanda. Durante este periodo, se hicieron evidentes las dos principales motivaciones para que las empresas ampliaran sus operaciones más allá de sus fronteras nacionales: buscar nuevos mercados y adquirir recursos productivos. A pesar de que las operaciones de las empresas multinacionales actualmente son infinitamente más complejas que en el siglo XIX y comienzos del siglo XX, estas dos motivaciones básicas siguen vigentes. Sin embargo, se manifiestan a través de unas redes organizacionales cada vez más complejas, tanto en términos internos como externos a las empresas.

A pesar de que actualmente es evidente que se había subestimado la importancia de las empresas multinacionales en el periodo anterior a 1914, es igualmente claro que la expansión realmente espectacular se dio después de 1945, y especialmente a partir de los años '60 (Dicken, 1992a). No es sorprendente que a la cabeza de la expansión de la posguerra estuviesen las empresas de Estados Unidos, que partieron del poderío sin precedentes de su economía interna, su superioridad tecnológica y sus enormes reservas de capital de inversión. En 1960, Estados Unidos acumulaba casi el 50% de las inversiones extranjeras directas en todo el mundo (la participación de Inglaterra era del 18%, y la de Alemania y Japón un escaso 1,2% y 0,7% respectivamente). Sin embargo, hacia 1993, la composición geográfica de estas inversiones se había modificado notablemente (UNCTAD). La participación de Estados Unidos se había reducido a 25,4%, y Japón se había convertido en la segunda fuente más importante de inversiones extranjeras directas, con el 12,4% del total mundial, seguido del Reino Unido (11,6%), Alemania (9,2%) y Francia (8,6%). Al mismo tiempo, ha empezado a surgir un número creciente de empresas multinacionales en las economías recientemente industrializadas, tanto en Asia como en América Latina.

Julius (1990) calcula que el crecimiento de las inversiones extranjeras directas experimentó un auge superior en el decenio de los '80 que en los años '60: "Mientras que en el decenio 1960-70 las inversiones extranjeras directas crecieron a un ritmo dos veces superior al PNB, en los años '80 ha crecido a un ritmo más de cuatro veces superior al PNB" (Julius, 1990. p. 6). Después de experimentar una reducción del crecimiento de las inversiones extranjeras directas durante la recesión de comienzos de los años '90, se ha reanudado la tendencia al crecimiento. No sólo las inversiones han crecido más rápidamente que el PNB sino que también han crecido a un ritmo superior al de las exportaciones mundiales, especialmente desde 1985. Esta cifra por si sola indica que las inversiones extranjeras directas se han convertido en una fuerza integradora más importante en la economía global que el indicador tradicional de dicha integración, a saber, el comercio. En efecto, dado que las empresas multinacionales son, por sí solas, responsables de una importante proporción del comercio internacional (en gran parte como transacciones entre empresas), su importancia global ha aumentado aún más. Las Naciones Unidas (UNCTAD, 1994) calcula que unas 37.000 sociedades matrices controlaban más de 206.000 filiales extranjeras a comienzos del decenio de los '90. Sin embargo, casi con toda seguridad, esta cifra subestima el verdadero alcance de la actividad de las empresas multinacionales. Esto se debe a la gran dificultad que entraña identificar la asombrosa variedad de formas organizacionales que participan en la producción moderna. Si nos limitamos a equiparar la actividad de las empresas multinacionales con una empresa que es propietaria de operaciones en el extranjero, aquello equivale a revelar sólo la punta de un enorme iceberg. Es una realidad cada vez más aceptada el hecho de que tenemos que adoptar una definición más amplia y flexible de las empresas multinacionales si queremos entender la verdadera complejidad y diversidad de este tipo de instituciones económicas. Es evidente que la propiedad de los activos en el extranjero es un factor importante; todas las empresas que practican esto son claramente empresas multinacionales.

Pero, ¿qué sucede con aquellas empresas que funcionan internacionalmente a través de modalidades diferentes al título de propiedad? En la medida que tienen la capacidad para coordinar la producción internacional, también se les debería considerar como empresas multinacionales.

También tenemos que reconocer que las empresas multinacionales -definidas de esta manera más amplia- son sumamente diversas en su envergadura y en sus características. A pesar de que las empresas multinacionales verdaderamente globales son las que ejercen el poder y las influencias más importantes, deberíamos recordar que en términos numéricos, estas empresas gigantescas constituyen sólo una pequeña proporción del número total de empresas multinacionales. La mayoría de estas empresas operan en sólo unos pocos países fuera de su sede nacional. Sin embargo, entre las empresas multinacionales más grandes hay una diversidad mucho mayor de lo que se cree, en cuanto a las modalidades de organización y operación. Una de las razones para esta diversidad -aunque lejos de ser la única- es que todas las empresas multinacionales están marcadas de alguna manera por las características específicas de su país de origen. En ciertos ambientes, se ha convertido en un tópico habitual hablar de las empresas multinacionales como instituciones que no pertenecen a ninguna parte. De hecho, no es en absoluto verdad que las empresas multinacionales carezcan de pertenencia. Todas tienen una sede identificable, una base que garantiza que todas las empresas multinacionales estén esencialmente insertas en un entorno nacional. Es evidente que cuanto más amplia sean las operaciones internacionales de una empresa, más probable será que ésta asuma características adicionales derivadas de los diferentes lugares donde funciona. Al igual que todas las instituciones sociales, las empresas multinacionales son instituciones que se nutren de la experiencia. Sin embargo, la influencia de la sede nacional sigue siendo la que predomina. Como contrapartida de lo que ha llegado a ser una opinión relativamente convencional de que las empresas multinacionales, independientemente de su origen, tienden cada vez más a converger en términos de sus características organizacionales, existe actualmente una literatura que destaca la diversidad geográfica.

Como ejemplo, en su análisis de la organización y las operaciones de una muestra relevante de las empresas multinacionales, Hu (1992) ha llegado a la conclusión de que éstas son "empresas nacionales con operaciones internacionales", más que empresas integradas globalmente sin una base geográfica clara. Stopford y Strange (1991) llegan a conclusiones similares cuando observan que la "empresa 'pertenece' psicológica y sociológicamente a su sede nacional" (p. 233). Más recientemente, Ruigrok y Van Tulder (1995) han demostrado, mediante un análisis detallado de las cien empresas multinacionales más grandes -que podrían ser consideradas como empresas 'globales'- que de las cien empresas más grandes del mundo, ninguna es realmente 'global', 'sin raíces' ni 'carente de fronteras' (p. 159).

La principal razón por la cual incluso las empresas con operaciones internacionales muy importantes conservan la impronta de sus orígenes geográficos es que, al igual que todas las empresas, éstas son 'producidas' mediante complejos procesos históricos de inserción (Dicken y Thrift, 1992) en los que las características cognitivas, culturales, sociales, políticas y económicas de la sede nacional desempeñan un papel predominante. Sin embargo, esto no significa que todas las empresas de un país específico sean prácticamente idénticas. Esto, desde luego, no sucede. Pero lo que sí se puede afirmar es que hay más similitudes que diferencias entre estas empresas. En particular, en la medida en que el Estado nación actúa como un simple 'contenedor' de instituciones y prácticas distintivas, es inevitable que ejerza una influencia en la naturaleza de las empresas multinacionales que tienen su sede principal dentro de sus fronteras.

La influencia de la sede de una empresa se puede observar en las diferentes tendencias organizacionales a medida que las empresas multinacionales han evolucionado a lo largo del tiempo. Una vez más, esto no pretende plantear una correspondencia exacta entre el origen nacional y la forma organizacional, sino más bien señalar que las empresas de orígenes específicos han tenido la tendencia a observar una predisposición para organizar sus operaciones internacionales de un modo característico. El estudio sobre las empresas multinacionales de Bartlett y Ghoshal (1989) ilustra este punto con bastante claridad. Estos autores han construido una tipología tripartita de las operaciones de las empresas multinacionales existentes, a saber, la organización 'multinacional', la organización 'internacional' y la organización 'global'. Cada una de ellas tiene diferentes características. La organización 'multinacional' se caracteriza por una federación descentralizada de actividades, en las que las operaciones mundiales de la empresa se organizan como una cartera de negocios nacionales, y en la que cada unidad nacional tiene un grado sustancial de autonomía; cada una tiene una orientación 'local'. Este tipo de organización ha sido un rasgo habitual de numerosas empresas multinacionales europeas. Por contraste, la organización 'internacional' de Bartlett y Ghoshal se caracteriza por una organización, coordinación y control mucho más formal de parte de la sede corporativa sobre las filiales en otras partes del mundo, un rasgo común de muchas empresas multinacionales de Estados Unidos en los últimos decenios. El tercer tipo de organización de las empresas multinacionales es aún más centralizado, con escasa autonomía para las filiales en el exterior. Esta forma ha sido bastante común entre las empresas japonesas, especialmente durante las primeras etapas de su internacionalización.

Todas estas formas de organización de empresas multinacionales aún están presentes en la economía mundial. Sin embargo, las presiones cada vez más intensas de la competencia y los cambios tecnológicos acelerados están inevitablemente estimulando una reestructuración organizacional y geográfica sustancial de las empresas multinacionales. Es demasiado simplista sugerir que ha surgido una sola forma organizacional. La diversidad seguirá vigente. Sin embargo, hay unas tendencias claramente observables. Tal vez la tendencia más notable es el énfasis creciente en formas de organización en red. Se trata de formas organizacionales más horizontales y flexibles y con mayor énfasis en la coordinación. El rasgo básico de estas formas organizacionales emergentes es el énfasis especial en la rica diversidad de relaciones externas dentro de las redes de producción. Algunas de estas relaciones reflejan los vínculos cambiantes entre las empresas y sus proveedores. Otras reflejan los diversos tipos de empresas basadas en la colaboración (alianzas estratégicas), que se ha convertido en un rasgo cada vez más importante de las estrategias de las empresas multinacionales.

El World Investment Report de 1994 (UNCTAD, 1994, pp. 137-8) demuestra algunas de las principales maneras en que las estrategias de las empresas multinacionales están contribuyendo a un cambio cualitativo en la naturaleza y grado de integración internacional dentro del conjunto de la economía mundial. Comienza a surgir un sistema de producción integrado a nivel internacional, aunque de una manera geográfica y sectorialmente desigual. El informe sostiene que las estrategias cambiantes de las empresas multinacionales subyacen a este cambio. A la vez, define una progresión de las estrategias de las empresas multinacionales, en cada una de las cuales el papel de las filiales de las empresas multinacionales y sus relaciones mutuas y con otras empresas está definido de forma diferente.

La primera estrategia fue aquella en que las filiales en el extranjero tenían un caracter autónomo, y eran, en efecto, 'réplicas miniaturizadas' de las operaciones del país de origen, aunque tendían a no tener responsabilidades en el plano financiero ni de investigación y desarrollo. Estas funciones clave siguieron en manos de la empresa madre en el país de origen de la multinacional. Estas formas de operación autónoma de las empresas multinacionales eran, en efecto, una extensión del tipo de estrategia que había empezado a surgir en la industria manufacturera entre 1870 y 1913. Sin embargo, progresivamente se produjeron cambios en las fuerzas que estimulaban un cambio estratégico más profundo entre las empresas multinacionales. El mismo proceso que condujo a una integración superficial entre los países -fundamentalmente la liberalización de las normas comerciales y los cambios tecnológicos en los procesos de producción y comunicación- también empezó a transformar la naturaleza de la producción internacional. El alcance geográfico potencial de las empresas multinacionales, especialmente las empresas oligopólicas de industrias como el automóvil y la electrónica, se ampliaron y mejoraron su capacidad para producir economías de escala en la distribución y en la producción y para utilizar estrategias de identificación de fuentes de bajo coste. Como resultado, surgieron las estrategias de las empresas multinacionales de integración simple, en las que hay un grado sustancial de especialización funcional entre las diferentes partes de las empresas multinacionales. Esta especialización interna de las empresas -aunque transnacional- aumentó los flujos de productos intermedios y de servicios. En efecto, como señala el World Investment Report, el alcance de la integración transnacional en ambas estrategias de las empresas multinacionales es relativamente limitado.

Sin embargo, ahora se sostiene que una nueva fase de estrategias de integración complejas dentro de las empresas multinacionales se está convirtiendo en realidad. Al menos algunas empresas multinacionales parecen estar transformando sus operaciones geográficamente dispersas en una red integrada más estrechamente en niveles regionales y, en algunos casos, globales.

El desarrollo de redes organizacionales internas más complejas dentro de las empresas multinacionales se ha visto acompañado de un auge en el número y en la importancia de la colaboración estratégica con otras empresas que están en directa competencia. Estas alianzas estratégicas representan en sí mismas complejas redes empresariales, y son fundamentalmente un reflejo del tipo de cambios que ocurrirán en la economía global: intensificación de la competencia, aceleración del cambio tecnológico, aumento de los costes de desarrollo, de producción y comercialización de nuevos productos. Las alianzas estratégicas constituyen uno de los métodos para compartir tanto los riesgos como los beneficios en aquellas industrias donde estas consideraciones son más evidentes (por ejemplo, el sector del automóvil las tecnologías de la información, la electrónica). Además, pareciera que las empresas multinacionales están reestructurando sus actividades de forma que implica: (1) una reorganización de la coordinación de sus actividades en una reordenación compleja de las relaciones internas y externas de la red. En algunos casos, esto también incluye asignar una mayor autonomía al menos a algunas filiales; (2) una reorganización de la geografía de sus cadenas de producción a nivel internacional y, en algunos casos, a nivel global; (3) una transformación de sus relaciones con las empresas proveedoras, estableciendo diferencias entre distintos tipos de proveedores.

A pesar de la importancia de estas tendencias, no se trata más que de tendencias, y no constituyen realidades universales. Aún existen diferencias sustanciales entre empresas y entre sectores, (incluso al interior de éstos) en la naturaleza y en el alcance de las estrategias globalmente integradas. Una fuente de dichas diferencias ya ha sido señalada: la nacionalidad de las empresas multinacionales. El punto más importante que cabe subrayar es la existencia de un espectro de formas organizacionales, una diversidad de trayectorias de desarrollo en las que unas operaciones globales conscientemente planificadas coexisten con empresas que se han internacionalizado de una forma no planificada y a menudo aleatoria. A través de este espectro, se está produciendo una compleja reestructuración a todas las escalas geográficas, desde el nivel global hasta el nivel local, en la medida en que las empresas multinacionales tienen que adoptar decisiones estratégicas en relación a la coordinación organizacional y a la configuración geográfica de las funciones de las cadenas de producción. La decisión para centralizar o descentralizar los poderes de toma de decisiones o para reunir o dispersar algunas o todas las funciones de la empresa de formas específicas, constituyen una inquietud permanente para quienes toman las decisiones en las empresas mientras luchan con la tensión geográfica fundamental que enfrentan todas las empresas internacionales: no saber si esforzarse para globalizarse completamente o si mostrarse sensible ante los fenómenos de las diferencias locales.

Las empresas multinacionales, los estados nación y los bloques económicos regionales El sistema de producción internacional está articulado y coordinado fundamentalmente por las empresas multinacionales. Como se ha demostrado en el apartado anterior, a pesar de que aún hay numerosas variaciones geográficas en cómo y dónde se lleva a cabo la producción, la tendencia general apunta hacia redes de producción más complejas, en que se coordinan empresas de diferente tipo. Las propias redes operan en diferentes escalas geográficas, desde lo local hasta lo global, y al hacer esto integran lugares en una estructura económica -y social- más compleja. La escala y el grado de la actividad de las empresas multinacionales inevitablemente plantean algunos problemas a los Estados. A menudo se ha señalado, por ejemplo, que algunas empresas multinacionales son tan grandes como algunos países, o incluso más grandes. Por extensión, se sostiene que las empresas multinacionales están desplazando a los Estados como unidades económicas clave en la economía mundial. Hay algo de verdad en esto. El 'alcance global' de las principales empresas multinacionales, de hecho plantea una amenaza a la autonomía del Estado, sencillamente porque dichas empresas de hecho incorporan partes de la economía de un país en su propio ámbito. También es verdad que los Estados se han vuelto cada vez más activos para competir y atraer los proyectos de inversión internacional para situarlos en su propio territorio. Esta licitación competitiva se da en todas las escalas geográficas: global, regional, nacional y local. Como resultado, las empresas multinacionales tienen la capacidad para enfrentar a un país contra otro con el fin de obtener el mejor trato.

Sin embargo, las relaciones entre las empresas multinacionales y los Estados son mucho más complejas. El poder de negociación no reside inevitablemente en las empresas multinacionales en todos los casos, aunque es innegable, como observan Stopford y Strange (1991, p. 215) que los "gobiernos como grupo han perdido, de hecho, el poder de negociación en aras de las multinacionales". Sin embargo, también señala que la competencia cada vez más intensa entre los Estados parece haber sido un factor más importante en el debilitamiento de su poder de negociación que los cambios en la competencia global entre las empresas" (1991, p. 215). De hecho, si bien se reconoce el poder indiscutible de las empresas multinacionales para moldear y remoldear la geografía de la producción internacional, se puede afirmar que la estructura cambiante de la economía global es el resultado de una compleja combinación de procesos que involucran tanto a las empresas multinacionales como a los Estados (Dicken, 1992a,b, 1994; Gordon, 1988). Todos los países intentan regular las transacciones económicas que se producen a través y dentro de sus fronteras. Manejan estructuras de regulación que determinan hasta qué punto las empresas pueden tener acceso a los mercados o los recursos dentro de sus propias fronteras. También manejan estructuras de regulación que definen las reglas operativas para las empresas instaladas dentro de su jurisdicción particular. El verdadero problema está relacionado con la efectividad de estos mecanismos de regulación. Aquí, el problema no consiste únicamente en saber cuánto poder tienen las multinacionales para burlar las políticas gubernamentales, sino también hasta qué punto los gobiernos en general implementan políticas competitivas entre ellos que acaban por socavar la efectividad de cada gobierno específico. Éste es el resultado inevitable de un mundo en el que todos los Estados se han convertido en Estados competidores Durante los últimos años, de hecho, ha surgido un nuevo mercantilismo en el que los principales países industriales se han vuelto estratégicamente competitivos de una manera más evidente. En algunos sentidos, los Estados han adoptado algunas de las características de las empresas comerciales, en la medida que intentan desarrollar estrategias para crear ventajas competitivas (Dicken, 1994). No es producto del azar que uno de los autores más importantes del mundo en el tema de las estrategias competitivas de las empresas ha vuelto su atención hacia las "ventajas competitivas de los países" (Porter, 1990). Específicamente, los Estados compiten para mejorar su posición comercial internacional y para capturar una proporción lo más grande posible de los beneficios del comercio. Compiten para atraer las inversiones productivas con el fin de construir su base productiva nacional, la cual, a su vez, mejora su posición competitiva. Durante los últimos diez a quince años, numerosos Estados se han embarcado en un frenesí de desregulación, especialmente en ciertos sectores (como los servicios financieros y las telecomunicaciones) en un intento más de mejorar su participación en las actividades que generan valor agregado.

Por lo tanto, al igual que las empresas, los Estados compiten para aumentar sus ventajas materiales frente a otros Estados. Al igual que las empresas -que cada vez más acuerdan alianzas estratégicas con sus competidores- los Estados también colaboran unos con otros y forman alianzas económicas con otros Estados. Al igual que sucede en las empresas, la colaboración entre gobiernos puede variar desde los simples acuerdos bilaterales sobre un tema aislado a las complejas redes de colaboración de un bloque económico supranacional.

Una opinión cada vez más aceptada en la economía mundial es que ésta empieza a cristalizar en torno a tres grandes bloques regionales centrados en América del Norte, Europa y el sudeste asiático. Desde luego, es verdad que estas tres grandes regiones -que Ohmae denominó la triada global- representan la mayor proporción de la actividad económica mundial (Dicken, 1992a). En una medida apreciable, la formación de estas concentraciones geográficas de la actividad económica se puede explicar simplemente en términos del fenómeno geográfico básico de la proximidad. Las empresas se benefician por el hecho de encontrarse cerca de los principales mercados y de sus proveedores. La aglomeración espacial es un concepto aplicable a diferentes escalas geográficas, no sólo a la microescala. Una división espacial del trabajo dentro de una aglomeración de gran escala de este tipo se vuelve cada vez más viable y atractiva para las empresas comerciales, especialmente para las empresas multinacionales. En términos de los principios establecidos de larga data de causalidad acumulativa, el crecimiento produce más crecimiento.

Así, una de las fuerzas que conducen a la integración económica regional en la economía mundial es 'sencillamente geográfica' (Thomsen, 1994). Es importante formular esta regla básica de la relevancia de los procesos económicos geográficos en la formación de los bloques económicos regionales, porque a menudo éstos son explicados únicamente en términos políticos. Con demasiada frecuencia, además, el término 'bloque económico regional' se usa de una manera sumamente indiscriminada para hablar de una homogeneidad de formas. Sin embargo, como señalan Cable y Henderson (1994):

"En algunos casos, la integración regional se produce espontáneamente a través de las fuerzas del mercado, impulsada por los dictados de la geografía económica. En otros casos, las estructuras formales se crean bajo la forma de áreas de libre comercio, de uniones aduaneras, mercados comunes y diferentes tipos de asociaciones preferenciales. Estos enfoques -que son considerablemente diferentes en sus motivaciones y efectos- han atraído desafortunadamente la designación universal de 'bloques comerciales'. Este término implica connotaciones tanto de confrontación como de uniformidad de estilo, que pueden ser bastante erróneas." (Cable y Henderson, 1994, p. 1).

Independientemente de que los bloques regionales se creen de forma espontánea a través de la geografía económica de las fuerzas del mercado (como en Asia y el Pacífico) o sean el resultado deliberado de un acuerdo político, su base fundamental es la del comercio. A falta de una unión política total, podemos identificar cuatro tipos de acuerdos económicos regionales políticamente negociados en los que hay grados cada vez mayores de integración:

1. La zona de libre comercio, donde las restricciones comerciales entre los Estados miembros se eliminan mediante un acuerdo, pero en la que los Estados miembros conservan sus políticas de comercio individuales con otros Estados no miembros.

2. La unión aduanera, donde los Estados miembros acuerdan la creación de una zona de libre comercio y además establecen una política comercial externa común (barreras arancelarias y no arancelarias) con respecto a otros Estados no miembros.

3. El mercado común, donde no sólo se eliminan las barreras entre los Estados miembros y se adopta una política comercial externa común, sino también se acuerda un libre movimiento de los factores de producción (capital, mano de obra, etc.) entre los Estados miembros.

4. La unión económica es la forma superior de la integración económica regional, a falta de una unión política a una escala total. En la unión económica, no sólo se eliminan las barreras comerciales internas y se adopta unos aranceles externos comunes y un libre movimiento de los factores, sino también se armonizan unas políticas económicas más amplias sujetas a un control supranacional.

El número de acuerdos comerciales regionales ha crecido drásticamente durante los últimos cincuenta años. Unos datos recogidos por la organización mundial del comercio arrojan el resultado de unos 109 acuerdos comerciales notificados al GATT entre 1948 y 1994. A pesar de que muchos de éstos fueron inicialmente establecidos (al menos de forma embrionaria) entre hace treinta y cuarenta años, ha habido un desarrollo muy sustancial de dichos acuerdos a finales de los años '80 y comienzos de los '90 (Cable y Henderson, 1994; Gibb y Michalak, 1994). En los años '80, la Comunidad Europea amplió el número de sus miembros de nueve a doce. En 1991, se alcanzó un acuerdo con todos los miembros, excepto uno, de la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA) para crear una zona económica europea (EEA). Hacia finales de los años '80, los procesos políticos que apuntaban a conformar un solo mercado de la Comunidad Europea hacia 1992 llegaron a su punto álgido. En 1989, Estados Unidos y Canadá firmaron el Acuerdo de Libre Comercio. En 1994, se inauguró el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), por el cual México se unió a Canadá y Estados Unidos, en el primer ejemplo de un país en desarrollo plenamente integrado con países altamente desarrollados. En los primeros meses de 1995, la tendencia de regionalización se aceleró aún más. En América Latina se inauguró el Mercosur, una unión aduanera entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay; se impulsó el desarrollo del Pacto Andino (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela); una zona de libre comercio que incluía a México, Colombia y Venezuela también entró en vigencia. En Europa, la Unión Europea, que sucedió a la Comunidad Europea, amplió sus miembros de doce a quince con la incorporación de Austria, Finlandia y Suecia; se adoptaron acuerdos de libre comercio entre la Unión Europea (UE) y las tres repúblicas bálticas de Estonia, Letonia y Lituania. En la cuenca del Pacífico -donde además de los países de la ASEAN (Asociación de Países del Sudeste Asiático) no existe formalmente un bloque comercial regional- los diecinueve Estados miembros del Foro Económico Asia y el Pacífico acordaron eliminar todas las barreras comerciales regionales hacia el año 2020. Además, están programados, por lo menos para ser discutidos, otros acuerdos comerciales regionales. Estados Unidos tiene la intención de crear una zona de libre comercio que incluya a todos los países de América, desde Anchorage a Tierra del Fuego, e incluso se ha llegado a proponer un acuerdo de libre comercio transatlántico -un TAFTA- entre la NAFTA y la UE.

La amplia mayoría de los grupos económicos regionales pertenecen a las dos primeras categorías de la clasificación mencionada más arriba (la zona de libre comercio y la unión aduanera). Hay un pequeño número de acuerdos de mercados comunes aunque sólo un grupo (la Unión Europea) se acerca realmente a una verdadera unión económica. De hecho, no sólo existe una enorme variedad en la escala, naturaleza y efectividad de estos grupos comerciales regionales, sino que también hay, en algunos casos, una considerable superposición de la pertenencia a diferentes grupos, especialmente en América Latina. Debe tenerse en cuenta esta diversidad al considerar los posibles efectos geográficos de la integración regional, tanto internamente (sobre los Estados miembros y las comunidades) como externamente (sobre el resto de la economía mundial).

Los bloques comerciales regionales tienen una naturaleza esencialmente discriminatoria. La mayoría tienen un carácter sumamente defensivo, y representan un intento para conseguir grandes ventajas en el comercio mediante la creación de grandes mercados para sus productores y para protegerlos, al menos en parte, de la competencia externa. Como consecuencia, los bloques regionales más importantes -especialmente la Unión Europea y el NAFTA- tienen una considerable influencia en la evolución del comercio mundial. El análisis clásico de los efectos comerciales de los bloques regionales (específicamente, de las uniones aduaneras) identifica dos resultados opuestos: creación comercial y desviación comercial: cuando se reducen las barreras comerciales entre países asociados, el comercio entre ellos aumentará; 'la diversión comercial' se refiere a la sustitución del comercio con otros países por el comercio con los socios, mientras que la 'creación comercial' se refiere al comercio que reemplaza la producción doméstica o asociada con un aumento del consumo. También puede existir una 'creación comercial externa' si el proceso de integración conduce a una disminución de las barreras comerciales con el resto del mundo (Smith, 1994, p. 18).

Los bloques comerciales regionales también tienen una influencia primordial en las decisiones de inversión de las empresas multinacionales. Un estudio de Naciones Unidas (UNCTC, 1990) analizó tanto la influencia general de la integración económica regional sobre las estrategias de la empresas multinacionales como el efecto específico de la realización del mercado europeo único sobre las decisiones de inversión de las empresas europeas y no europeas. El estudio de la UNCTC demostró que los efectos de la integración regional sobre la inversión directa también podían ser conceptualizados, como sucedía con el comercio, en términos de 'creación' y 'desviación'.

Las observaciones empíricas señalan que la introducción de una integración económica regional tiene como resultado un aumento de la inversión directa interna. Se pueden identificar tres tipos de dicha estrategia de 'creación de inversiones'. Primero, la inversión defensiva de sustitución de importaciones es característica de las empresas que antiguamente servían al mercado regional a través del comercio, pero que con la introducción de las barreras comerciales regionales, necesitan reemplazar esa forma de acceso al mercado por la inversión en instalaciones productivas dentro del mercado. Desde el punto de vista de la UNCTC, este tipo de auge de la inversión interna (de hecho una especie de 'salto arancelario') será de corto plazo en sus efectos y disminuirá después de que las empresas hayan formalizado su ingreso. Los otros dos tipos de creación de inversiones son más dinámicos y tienen unos efectos a más largo plazo. La inversión extranjera directa racionalizada es la respuesta de las empresas a los efectos de la economía de escala de la integración regional, por la cual los mercados integrados más grandes estimulan la racionalización de la producción previamente dispersa y orientada a unos mercados nacionales individuales, hacia operaciones de mercados regionales más grandes y eficientes. Las inversiones ofensivas de sustitución de importaciones se diferencian de las inversiones defensivas de sustitución de importaciones porque se definen como un fenómeno que abarca las inversiones anticipándose a participaciones más grandes en el mercado, en lugar de una mera defensa de la participación en los mercados existentes. De hecho, a menudo resulta sumamente difícil distinguir entre inversiones defensivas de sustitución de importaciones e inversiones ofensivas.

Como sucede en el caso de la creación comercial, la noción de creación de inversión como respuesta a la creación de bloques regionales se refiere a la escala geográfica agregada del conjunto del bloque regional. Como contraste, la "desviación de inversiones se da a nivel de los Estados miembros individuales dentro del bloque regional; la eliminación de las barreras comerciales internas (y otras) puede conducir a las empresas a practicar unas inversiones de reorganización, por lo cual reconfiguran sus operaciones para relacionarse con un mercado regional más que con unos mercados nacionales particulares. Esta reorganización puede conducir a un aumento de las inversiones internas como respuesta a la ampliación de la escala de las operaciones. Independientemente de que se produzca este aumento de las inversiones, el principal resultado de la reorganización de las inversiones es un aumento de la actividad de las inversiones transfronterizas dentro de la región. Por definición, esto desvía las inversiones en algunos lugares en favor de otros.

Uno de los temores generados por los acuerdos comerciales regionales es que cada bloque se cierre sobre sí mismo y, por lo tanto, desvíe el comercio de los países no miembros. Este temor se ha expresado con mucha fuerza, por ejemplo, en el caso del proceso del Mercado Europeo Unico y ha dado lugar al término popular "Fortaleza Europea". Independientemente de que estos temores sean exagerados o no, no cabe duda de que la preocupación por las exclusiones futuras de la Unión Europea, o la restricción del acceso a ésta, tiene una influencia primordial en las decisiones de las inversiones de las empresas multinacionales fuera de Europa. En el periodo previo a la fecha final de diciembre de 1992, se produjo un gran auge de nuevas inversiones en Europa por parte de América del Norte, Japón, y especialmente de otras empresas asiáticas. Una parte de estas inversiones asumió la forma de operaciones de características totalmente nuevas, pero gran parte de ellas se produjeron bajo la forma de adquisición de empresas europeas, y a través de la creación de alianzas estratégicas de empresas europeas y no europeas.

La Unión Europea es el ejemplo más desarrollado de estos procesos, si bien, como sostiene Thomsen (1994), en una gran medida, fueron las presiones económicas creadas por las principales empresas lo que aceleró el proceso político de integración. Muchas de las principales empresas habían comenzado a reorganizar sus operaciones europeas sobre una base regional más que nacional, mucho antes de que comenzara el proceso del mercado único. Un buen ejemplo es el productor de automóviles Ford, de Estados Unidos, que creó una organización en toda Europa ya en 1967 (Dicken, 1992a). Sin embargo, durante los últimos años en Europa es verdad que se ha producido una auténtica marea de amplias reestructuraciones organizacionales y geográficas por parte de las empresas europeas y no europeas. La mayoría, sino todas las industrias europeas, se están volviendo cada vez más regionalizadas, en la medida que las empresas intentan crear unas redes de organización orientadas al conjunto del mercado europeo, más que a mercados nacionales individuales.

Esta reorganización regional tan amplia de la producción contribuye a la reorientación y a la intensificación de las inversiones y del comercio interregional. También conduce a modelos cambiantes de desarrollo desigual entre las distintas partes que conforman la región. Algunas zonas indudablemente se benefician; otras, indudablemente, no se benefician. Las diferencias regionales internas en los niveles de bienestar económico y social son el resultado inevitable de los procesos de integración regional. Estos problemas se agudizan ahí donde existen grandes diferencias económicas entre los Estados miembros de un bloque regional. Desde luego, en el tipo de unión económica característica de la Unión Europea, hay mecanismos redistributivos -como el Fondo de Cohesión Social Europeo y el Fondo de Desarrollo Regional Europeo- para aliviar los extremos de pobreza regional y declive económico. Pero en los bloques regionales menos desarrollados políticamente, incluyendo la NAFTA, estos mecanismos de redistribución no existen.

No es sorprendente, por ejemplo, que la creación de la NAFTA haya suscitado una gran preocupación tanto en las zonas urbanas e industriales más antiguas y en las regiones rurales pobres de Estados Unidos, debido a las posibles fugas de las inversiones hacia México, donde el coste de la mano de obra es mucho más barato.

Una consideración final en esta breve exposición de la regionalización de la economía global está relacionada con saber hasta qué punto este proceso probablemente continuará e incluso se agudizará. Lawrence (1993, pp. 63-64) sostiene que "al menos en un futuro cercano -diez años, quizá más- es inevitable el aumento de la integración regional. Sin embargo, la cuestión crítica es saber si los acuerdos regionales se convertirán en 'bloques de construcción' en un sistema global más integrado o en 'bloques inestables' que provocarán la fragmentación del sistema." Hay una auténtica inquietud entre los países que están fuera del sistema a propósito de la apertura futura probable de dichos bloques. Estas inquietudes tienen que ver con el temor ante el aumento de la desviación del comercio; ante el posible aumento del carácter "introvertido" de estas regiones a medida que avanza el proceso de integración regional; ante la posibilidad de que los Estados miembros más proteccionistas predominen en la elaboración de las políticas, lo cual podría conducir a la creación de nuevas barreras externas para el comercio y las inversiones.

No es sorprendente que los pronósticos acerca de las implicaciones globales de la integración económica regional estén sumamente polarizados. El punto crítico será saber en qué medida estos bloques estarán abiertos a la interacción externa. La opinión optimista, tal como la expresa Lawrence es que "los bloques regionales abiertos pueden realmente fomentar y facilitar la liberalización externa, es decir, con otras partes fuera de los bloques" (Lawrence, 1993, p. 48).

Este autor señala la historia de la Comunidad Europea, en la que " con la notable excepción de la agricultura,... el aumento de la integración regional entre los seis miembros originales de la Comunidad Europea estaba asociada con una amplia participación en las reducciones de los aranceles multilaterales... La experiencia europea también ha demostrado que los países excluidos pueden tener mayores incentivos para adoptar políticas de liberalización en un sistema con unos acuerdos regionales emergentes" (Lawrence, 1993, pp. 48-49). Pero no todos expresan una opinión tan optimista. En muchas regiones del mundo existe un verdadero temor de que la integración regional de algunos países conduzca a la exclusión y al aumento de la condición periférica de otros.

 

Conclusión

El principal objetivo de este artículo ha consistido en clarificar y corregir algunas de los errores conceptuales y en los estereotipos que plagan una buena parte de la literatura sobre la economía global contemporánea. No hay duda de que en el proceso de transformación económica que se ha producido en los últimos decenios -especialmente desde el comienzo de los años '60- el papel del Estado nación ha cambiado. Ya no es acertado pensar en la economía mundial como un ente compuesto únicamente de Estados nación en interacción mutua y como principales reguladores del sistema económico mundial. Es indudable que el grado de libertad del que gozaban los Estados individuales se ha reducido. Sin embargo, atribuir un supuesto declive de la autonomía y soberanía nacional únicamente al auge de las empresas multinacionales es un razonamiento incorrecto. Si bien es cierto que las empresas multinacionales tienen la capacidad de funcionar más allá de las fronteras nacionales, no pueden hacerlo sin tener como referencia las iniciativas y las políticas de los gobiernos nacionales dentro de los cuales se enmarcan sus operaciones.

Por lo mismo, pensar en las empresas multinacionales como un conjunto homogéneo de empresas gigantescas que persiguen los mismos objetivos con métodos similares es igualmente desacertado. Las empresas multinacionales varían enormemente en su tamaño, sus estructuras y sus estrategias. Sin bien es muy posible identificar algunas tendencias empíricas generales en sus modos de funcionamiento, también hay que señalar que el rasgo primordial es la diversidad, más que la uniformidad. Parte de esa diversidad surge de la particular relación entre unas empresas multinacionales y su país de origen. Dado que las empresas multinacionales son organizaciones producidas social y culturalmente, no debería sorprendernos descubrir que, al menos en ciertos sentidos, las empresas multinacionales de un país pueden ser diferentes de las empresas multinacionales de otro país.

De hecho, para comprender el cambio contemporáneo en la economía global debemos centrarnos en las complejas interacciones entre las empresas multinacionales y los Estados, en la medida en que ambos persiguen objetivos específicos. En un sentido muy real, los Estados necesitan a las empresas, pero las empresas también necesitan a los Estados. Como se señalaba en la Introducción, las relaciones son a la vez de colaboración y de competencia, de apoyo y de entendimiento. El surgimiento de los bloques económicos integrados regionalmente, que se han convertido en un rasgo cada vez más generalizado de la economía global moderna, revela algunos aspectos de la esencia de la interacción entre las empresas multinacionales y los Estados. Es probable que la integración económica regional se hubiera producido a nivel de las empresas casi como un resultado inevitable del fenómeno geográfico de la proximidad, incluso sin las iniciativas políticas. De hecho, una vez iniciado el movimiento, cualquiera sea la fuerza impulsora, una refuerza a la otra. Las empresas multinacionales desean desarrollar y mantener el acceso a grandes mercados; los Estados desean protegerse de los estragos de la competencia económica global. Los bloques regionales avanzan en cierta medida hacia la consecución de ambos tipos de objetivos.

 

Referencias

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Peter Dicken es profesor de geografía en la Universidad de Manchester y se ha desempeñado como profesor invitado en Estados Unidos, Canadá, Australia y Asia. También trabaja como consultor de la UNCTAD (Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo). Se publica con fines informativos y educativos.

 

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